2015.06.13「體制東西軍」
日期：2015/06/13（星期六）
時間：9:00報到，9:30開始～13:00
地點：偉成大樓台灣國際會館（中山區南京東路二段125號4樓）
☞ 報名表：http://ppt.cc/lJ7IX
☞ 導讀資料：https://goo.gl/Nf8uCI
☞ 導讀人
- 蘇彥圖（中央研究院法律學研究所助研究員）(導讀資料A: https://goo.gl/VtzEh3; 導讀資料B: https://goo.gl/gkuZ3v)
- 顏厥安（臺灣大學法律學系教授）
- 陳宏銘（中原大學通識教育中心副教授）(導讀資料：https://goo.gl/p2z3PK)
☞主持團隊：
- 呂家華（臺灣大學政治學研究所碩士生）［現場主持］
- 賴又豪（臺灣大學法言社）［現場白板記錄］
- 簡年佑（臺灣大學法言社）［文播記錄］
活動流程：
09:00～09:30 報到
09:30～09:40 主持人簡介活動背景、介紹手勢與進行方式
09:40～10:00 專家導言／蘇彥圖
10:00～10:20 專家導言／顏厥安
10:20～10:40 專家導言／陳宏銘
10:40～11:40 第一階段討論：蒐集意見
11:40～13:00 第二階段：收攏意見，確認其強度與必要性
臉書活動頁：https://www.facebook.com/events/1604550146486064/
主辦單位：
台北律師公會憲法委員會、公民憲政推動聯盟、民間司法改革基金會、人權公約施行監督聯盟、憲動盟官網 www.new-tw.org/www.facebook.com/newtw.org
壹、主持人簡介活動背景、介紹手勢與進行方式
呂家華：
今天已經是第21場草根論壇，終於要進到中央政府體制的討論。在大家進行討論之前，先概略介紹今天的流程，首先會介紹進行的手勢與方式，接下來三位專家導言後，會再蒐集在場參與者的意見，並且在下一階段進一步討論。（以下介紹手勢）
憲動盟（仲庭）：
首先為各位簡介公民憲政聯盟的組成與緣由。318期間所提出的「召開公民憲政會議」應該如何實踐，這是憲動盟最主要的宗旨，經過不斷的討論並且舉辦許多場的草根論壇，希望能夠推動由下而上的憲政改革。在各個論壇場次的紀錄也是我們的重點，除了直播之外，也有錄影以及文字轉播。在文字摘要紀錄部分，特別說明參與者可以再與工作人員表達如何被紀錄發言內容、身份等等。而拍照如果不希望被公開、特寫等等，或是任何問題與意見也都可以隨時提出。
貳、專家導言
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- 一、專家導言／顏厥安
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- 民主平台推動新憲運動有幾個重點。其中「議會主義」通常較少在中央政府體制的討論當中被深入討論，今天我將會進行大略的簡介。最主要的內容，還是會跟各位介紹政府體制的特色與分析。這裏先給各位看日本的機關設置，我們應該注意到，各國的政府制度學習或引進，都必須考慮到制度的模擬要合乎本國脈絡，無論怎麼移植套用都是有距離的。
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- 在英國的「議會」，所代表的意義是聚在一起、領導決策。整個「議會主義」其實與「民主」的意義結合是晚近的事。後來漸漸以「內閣制」理解。我們以台灣的歷史脈絡理解，其實是在日本統治時，因應殖民政府所以推動議會設置等等。在整體發展中，我們制度中的議會甚至是刻意被削弱的。
- 簡單談過議會主義的觀點後，說明政府體制的幾種類型。內閣制可再區分有無君主。而總統制則有美國式與拉美式的不同特色。另外，半總統制也有細部的差異。特別說明，「雙首長制」是不適切的用語應該少用。
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- 內閣制的特徵，除了國家元首與政府首長的區別之外，由多數黨領袖組閣是重要的內涵。不信任投票、倒閣也是重要的重點。而更需要強調，首相可「提前」建請國家元首解散國會，重新舉行大選。缺點在於，＿＿
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- 總統制以美國為例，國家元首就是政府（行政權）首長。總統由人民選出，政府與聯邦各州層級官員必須經過議會的聽證與同意程序。「期中選舉」是重要特色。另外，行政法令權也就是總統能直接頒布與法律相同位階的權力，這個特色在拉美甚至美國都有這項特色引發的困境。
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- 關鍵問題在於總統是否為行政權的首長？內閣制為非，總統制則是肯定的。學者將台灣制度歸類為所謂總統國會制，也就是總統的行政權角色不明。最後我提出四個懷疑：首先半總統制為世界各國多數，但是分類的標準就有問題。而在歐盟的資料以各國主觀宣稱，其實也與學者的分類有所出入。而輿論上所謂第三波民主化的主要類行為半總統制，也並非正確。
- 可預測性（選民投票意向的結果就是政府的特性）
- （總統爆衝的）可逆轉性，是否能被制衡或調整，可能也要被考慮到政府體制的設計優劣向度。
- 半總統制的理解是我這部分主要的內容。台灣體制的現狀，許多人理解成半總統制，但這個制度的內容需要進一步釐清。
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- 傳統上將內閣制與總統制作為對立的端點。但許多國家，並非以這兩種制度的特色能夠歸類。在杜瓦傑理解的半總統制是以：總統直選、總統具相當實權、內閣對國會負責。但也有學者認為總統具相當實權並非重要指標。其認為內閣對國會負責也就是可以進行倒閣，與總統直選就可以被分類為半總統制。但在他的寬泛認定之下，有近60％的國家會被當作半總統制。冰島、愛爾蘭的總統直選其實比較象徵性，總統的實權並不一定有意義。我認為還是較偏向內閣制特色，因為在非緊急狀態下，總統既非主要黨領袖也不會介入行政。雖然有些學者仍然將之放在半總統制一類。
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- 目前對半總統制的主要特徵，有三種說法。一種是換軌，例如法國。但也有認為，是行政權內部換軌而非整個體制的轉變。第三種則認為獨立特徵的制度，是在民主化過程以公民直選總統作為鞏固民主的手段，用內閣制的基礎上舉行直選，而非刻意混合總統與內閣兩制。
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- 至於雙首長制其實還會包括君主內閣制的狀態，或者總書記與總理的關係，也有學者會認為半總統制也是屬於雙首長的內涵。
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- 半總統制的次類型，的確需要再加以劃分。其中會包含「總理總統制」、「總統國會制」。如果是後者，總統可以單方免職總理；前者則否。回到台灣脈絡，目前總統可以單方任命，那麼可否推論為能夠單方解職行政院長，而歸到總統國會制？
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- 但是我認為這對我國制度的差別，必須釐清是憲法規定或者實然狀態而有別。例如總統制的理解，並非憲法中條文規範實際上沒有採用過，就被認為是沒有其他制度的特色。我對半總統制的觀察，一方面在民主化後對總統直選的需要，一方面會產生爭議、僵局，因此產生許多兩極評價。
- 歐洲有個國家Mordova在羅馬尼亞與烏克蘭之間。在蘇聯解體民主化之後，先從半總統制轉向內閣制。但是政治現實上發現，改為內閣制之後，政治上卻是總統的實權變大了。因此，憲法的框架與制度設計，與政治現實的對應能力似乎有待商榷。
- 多黨狀態的總統制，以拉丁美洲為例，許多學者認為初期恐怕有很多避害產生。不過在繼續採行這樣國會比例代表的制度下，仍然逐漸在總統透過與國會政治結盟逐漸找到正常運行的路徑。另外，即使是總統因故無法完成任期，整個民主體制仍然可以持續運作，似乎在這個經驗中發現總統制也並不一定就是固定、僵化的缺點。
- 而美國的例子中，有呼聲認為民主黨容易獲得總統選舉勝利，而共和黨在國會選舉則容易取得多數。這個分立政府的趨向，導致極化的對立衝突。如果我們理解，選舉規則的制定，將影響到誰能取得政治多數，那麼這個現實也必須在制度考量時被考慮如何能讓整體運作維持民主政治。
- 另外，不僅是行政與立法的關係，各種政府體制下有關的政黨體系，以及息息相關的選舉制度事實上會影響各個權力關係，影響總統實際上的權力大小。譬如在兩黨與多黨的狀態下，越多的政黨代表越多政治結盟與互動調和。而例如倒閣與否，其實更相關的是政黨間的互動。
- 最後，無論是總統制、內閣制等等，事實上我認為差異其實沒有想像的那麼巨大。最關鍵的是各個政治權力的互動結盟關係。而無論是哪種制度，議會應該代表的不僅是「民意代表」，而是進一步能夠形成審議討論空間才是重點。而是否有這個功能，其實與採行政府體制的採擇並非必然相關。
- 如何能夠較易於改變現狀，也是應採行何種中央政府體制的考量因素。
- ＱＡ
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- 第一輪提問——
- 嵩立：
- 如果制度區分與效果沒有必然關係，那麼可以推導到制度的維持而非改變，其實也是有實義的，那麼我們的問題會是兩大黨也就是政黨運作的問題嗎？
- 高毅：
- 顏老師所說的「可逆轉性」是對所有國家的評價標準，還是專門對台灣經驗而言？這個標準的實際定義是什麼呢？
- 延續嵩立的問題，是不是考量如何形成更良善的憲政文化才是最重要的？
- Ａ先生：
- 是否在美國採取總統制或者其他國家的任何制度時，是否已經承認了即使有僵局或行政效力低落的問題產生，也應該被容許？因為其背後隱含了讓民主繼續延續的意涵？
- 蘇彥圖：
- 典範的變動、大格局的制度改革並非不被允許，但是我要強調的是，採取別的路徑例如制度的細節更值得我們注意。除了選舉制度外，選舉週期也會微幅影響整個制度運作的結果或功能。
- 陳宏銘：
- 我想從另一個方面來論述。過往我們通常急著「抓藥方」提出各種制度的改革與解方，但是一直忽略了「診斷」的重要。在我們ˋ進行制度變革之前，應該好好詳細理解線憲法與制度的弊害嚴重程度與問題出在哪裡。另一方面，政黨的體系與中央政府體制的連結我倒比較保留仍在觀察。健全政黨體系之外，觀察我們政黨內部的屬性，也會影響到制度運作的實際效果，在目前來說總統兼黨魁，即使憲法匡定了總統實權，同樣無法規制。
- 顏厥安：
- 即使我們曾經提出微型憲改也就是有些不必在憲法層次中處理的問題，但我認為這目前不足以解決。我們現在的憲法正當性並不足，除了立憲時的代表性，內容的許多「遺跡」也需要被處理。另外政黨選制跟體制也是彰顯了向後的未來發展必須予以變革。我們確實必須處理選舉相關法律、政黨法的問題。選制的設計是否能反映出多元的代表性？
- 可逆轉性的問題，我們可以來想一想課綱調整、服貿問題。在憲法當中討論，兩岸的問題、條約締結是保留給總統，這就似乎是可以進一步討論的。另外我想提出，所謂當權者的政治算計，如何影響憲改其實是不可避免的觀察與應對。
- 陳先生：
- 在上一輪修憲之後，我看到的是單一選區兩票制造成了一黨獨大的後果。因此我個人認為動態的修改，採取盡量多元的意見參與是最重要的衡量。而非在靜態的觀察之下，不能對症下藥又排除了公民的參與。
- 高先生：
- 中央體制的討論我們還是要看到人民的角色地位。例如，在公投的部分應該怎麼設計怎麼進行，才能體現多元的參與？
- Ａ先生：
- 在半總統制的觀點下，還是跟被選出來的人有關。例如在俄羅斯的普丁，這個問題要怎麼解決？
- 顏厥安：
- 再詳細一點舉個例來說明可逆轉性，例如結婚這件事，雖然不是不可變動，但是要注意到變動這個決定的後果與成本。又總統的戰爭權，像是美國總統上次要決定是否發動戰爭，透過國會來做最後確認。事實上我認為，讓國會進來參與其實某程度降低了不可逆轉的害處。而公投的結果其實會產生較不能逆轉的效果。在普丁這個部分，不僅是他個人特質也要注意到民粹主義的影響。這個狀況確實在拉美也有類似狀況。
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- 陳宏銘：
- 先說明半總統制確實在權力浮動的狀況下，遇到強人政權會有較大的運作空間。當衝突昇華到「僵局」，我們應該來思考在台灣曾經有核四停建的風暴，行政院長不能進入立院、司法（釋字520）也沒有解決實際問題，這確實是我們憲政上的「病兆」。另外我們在15年內換了13個行政院長，也許這是民意或政治需要，但問題是總統透過行政院長「負責」下台，顯示制度上有誘因讓這種情形反覆的出現，其實也需要被處理。而國會二元對立情況嚴重，缺乏多元聲音也需要來想想。
- 蘇彥圖：
- 僵局確實不一定完全是壞處。我們如果把行政立法當作零和賽局，他就會是弊害；但漸漸有學者認為應該以合作的觀點來評價這件事。憲政制度設計除了不同政治利益計算，好的風險管理應該要納進公民參與。而更重要的是這個公民的角色應該需要更多的思辨過程。
- 顏厥安：
- 我再補充，僵局就是無法被解決掉的問題，在正當性上有損而非政策推行受阻的表象。
參、討論內容
- 高中老師：
- 制度上的選擇會影響到我們人民的生活嗎？那麼哪樣的政府體制會帶給人民比較好的生活？
- 賴小姐：
- 直接選舉總統或間接選舉哪樣會是好的？這是我正在思考的。國外有從直選走回間接選舉的經驗嗎？國民黨似乎一再拋出內閣制的走向，但在我的主觀理解上這好像已經影響到我的選舉權利。
- 俊翔：
- 我們在面對憲政問題時，是否把司法者的作用想的太窄？在其他國家中其實有過例子，透過釋憲或大法官可以來解決憲政僵局，是否我們也可以來討論權力分立底下司法者的角色？
- 思驊：
- 其實對政府體制我個人沒有什麼意見，但是在政黨與國會的部分我個人期望可以不要再兩黨的競逐底下。
- Ｃ先生：
- 內閣制底下總統的權限似乎有較大的制衡可能。不過無論是總統或內閣制，我最在乎的就是總統實權不能過度擴張。
- Ｂ先生：
- 我重申公民在這個制度底下到底如何可以參與，還是我的核心關懷。
- 陳先生：
- 首先我覺得怎樣能讓人民有較好的生活確實是好的思考點。對於憲政僵局，我想是不是重點要放在「如何」解決僵局，也就是說在解決的「過程」，人民能夠在這個程序裡充分討論，不要只在意理性的快速解決問題。
- Ｄ小姐：
- 制憲或修憲這是一個問題。現在這套憲法的制定歷史與初衷其實都不適用於目前的台灣現況。如果是中央政府體制的部分，問題應該是在如何落實總統應該要管什麼不要管。
- 高中老師：
- 考慮哪種制度的時候，必須考慮到應該達到的目的是保障人民基本權利。我們在高中教材中也會介紹中央政府體制，但是對於什麼其實重點會在大家的價值觀是什麼如何想像自己的較好的生活。我初步認為內閣制較佳，但是台灣的實際現況而言，卻會讓我非常擔憂。
蘇彥圖：
目前應該只有Modova是從總統民選走向非直接選舉。
陳宏銘：
一些國家面對行政立法機關的衝突脫離不了不信任或信任投票，往往夾帶重大政策，請國會用不信任的規格否決。推翻不了的話就表示要支持。
否決權還蠻常見的。台灣是有條件的否決權，行政院長提請總統；假如我們的僵局限縮在行政立法的重大衝突，從比較各國憲法的角度，剛剛提到的機制我們有一些，但是目前看起來沒有發揮有效作用。有些人說政治人物的風範沒有配合也沒有用，這個說法看似有道理，但不完全成立，因為制度有強致力與引導的誘因，憲法要完全仰賴政治人物的憲政素養或氣度，恐怕有點緣木求魚。
顏厥安：
以色列有一段時間總理直選，後來發現行不通又把它廢掉了。畢竟國會直選很怪，因為國會要先組成才產生多數黨的領袖或聯盟。
為什麼在解殖的過程中，英國的殖民地留下內閣制（新加坡除外，不算民主國家），為什麼印度沒有要直選總統？很可能英國的制度讓人民在政治實踐上有一些慣性，就是議會主義，這部分值得注意。
剛提到更好的生活，以台灣的結構來看，如果選制繼續讓兩大黨輪流執政，生活可能不太會好。財團就綁住了各方面。比如說營所稅是國民兩黨相繼降低的，如果不降低可以拿來辦長照。證所稅的部分兩大黨也不贊成，奢侈稅也有同樣的問題，也是在那邊角力。如果說到更好的生活，這點可以列入考慮。
代表性的問題，以上次來講有兩百多萬至黨票投給兩大黨之外，可是小黨只有台聯跟親民黨得到席次，其他都沒有。代表性的問題被壓抑，好處是有明確的大黨在執政，但缺點是被壓抑，也許所謂的更好的生活就會受到一些挫折，例如弱勢者發言份量不夠。
呂家華：之後把今天大家談的點列出來，盤點出問題點後或許是下一場草根論壇重要的基礎。
顏厥安：憲動盟或許
可以幫忙整理台灣實際的政治議題，用這個來討論。例如台南賴神的例子其實蠻重要的。
