程序法圖文包完整資訊（二）現行修憲問題

中華民國憲法之背景概述

現行「中華民國憲法」的雛型是1936年公布的「五五憲草」。當時的草案第四條明列了中華民國「固有之疆域」的範圍，羅列了三十個中國省份，並不包含當時作為日本殖民地的臺灣。隨著中日戰爭等一連串動盪，中國政府一直無法順利召開制憲國民大會通過憲法。

直到二戰終戰後的1946年初，中國國民黨和中國共產黨在各方壓力下舉行了「政治協商會議」，產生了目前憲法的草案「政協憲草」。「政治協商會議」由國民黨8人、共產黨7人、民主同盟9人、青年黨5人、無黨派人士9人參與，在中國共產黨的要求下，原本偏向總統制的「五五憲草」諸多條文在「政協憲草」改為偏向內閣制。

國民黨接著在1946年11月召開「制憲國民大會」，但因為政治立場本就南轅北轍的共產黨和國民黨衝突持續擴大，有190名代表的共產黨和80名代表的民盟決定不出席。值得注意的是，法定的2050名代表中，也有11名來自戰後被中華民國代管的臺灣，但他們只能行禮如儀，沒有實際影響力（諷刺的是，其中兩人在二二八事件被中國民國軍隊無辜殺害）。制憲國民大會在12月通過了存續至今的中國民國憲法，並於於隔年1947 年12月25日正式實施。

1949年底，中國國民黨內戰敗給中國共產黨後「播遷」來台，蔣介石以「動員戡亂臨時條款」凍結憲法，進行獨裁統治。直到蔣介石和蔣經國父子分別在1975及1988年過世後，李登輝逐漸掌握政權，並進行一連串的民主化，但馬上面臨了這套為大中國設計的憲法無法在臺灣施行的困境，非得修憲調整不可。但內受制於中國國民黨「大老」、外又有中國及美國壓力，不敢直接修改本文，最後以「國家統一前的需要」為由，用「增修條文」的方式進行了七次修憲。

以增修條文進行的第一次修憲在1991年，將國民大會、立法院、監察院三個中央民意機構由在中國選舉改為在臺灣選舉。而1992年的第二次修憲，將原本由委任國民大會選出的總統由1996年開始改為全民直選。自此而後，歷次修憲都是圍繞著「總統直選」進行調整，擴充總統在國家安全方面的權力（1994）、取消行政院院長的副署權（1994），取消立法院的閣揆同意權（1997）、行政院院長提覆議失敗不必辭職（1997）、省主席改由總統任命（1997），到最後廢除國民大會（2005）。歷次的修憲都朝打造一個代表臺灣主體性的總統前進，卻也因此和本為960萬平方公里大中國設計的五權憲法本文產生衝突，造成總統、行政院長權責不明，導致臺灣政局諸多結構性的問題。

中華民國憲法的制定與增修過程

• 　　中華民國憲法是在民國三十五年十二月二十五日經國民大會議決通過，民國三十六年元月一日由國民政府公布，同（三十六）年十二月二十五日施行，除前言外，全文共一百七十五條條文，計分十四章。憲法本文的主要特色為揭櫫主權在民的理念，明定人民自由權利的保障，規定五權分立的中央政府體制及地方自治制度，明示中央與地方權限劃分採取均權制度，並明列基本國策等。

•  　　我國憲法的制定施行，正值國內戰亂連連，為了使行憲與戡亂並行兼顧，第一屆國民大會第一次會議經由修憲程序，在民國三十七年四月十八日議決通過「動員戡亂時期臨時條款」，同（三十七）年五月十日由國民政府公布施行，並且優於憲法而適用，此後歷經四次修訂。臨時條款的內容要點為規定總統在動員戡亂時期，得為緊急處分、設置動員戡亂機構、調整中央政府的行政機構及人事機構、訂頒辦法充實中央民意機構等，此外，並規定總統、副總統連選連任不受憲法連任一次的限制。 
• 　　隨著國家情勢與社會環境快速變遷，以及海峽兩岸關係的緩和，為謀求國家憲政體的長遠發展，促進社會和諧進步，第一屆國民大會第二次臨時會經由修憲程序，在民國八十年四月二十二日議決廢止動員戡亂時期臨時條款，並在同（八十）年五月一日由總統公布。同（八十）年四月三十日李總統登輝先生宣告，自次亦即五月一日起，終止動員戡亂時期。

• 　　動員戡亂時期雖已宣告終止，但因國家尚未統一，原有憲法條文仍有窒礙難行之處，為因應國家統一前的憲政運作，第一屆國民大會第二次臨時會在不修改憲法本文、不變更五權憲法架構的原則下，在民國八十年四月議決通過「中華民國憲法增修條文」第一條至第十條，同（八十）年五月一日由總統公布，是為第一次憲法增修條文，主要內容為：
  • （一）明定第二屆中央民意代表產生的法源、名額、選舉方式、選出時間及任期。
  • （二）賦予總統發布緊急命令的職權。
  • （三）明定兩岸人民權利義務關係，得以法律為特別的規定。

• 　　第二屆國民大會代表在民國八十年十二月底經由選舉產生，民國八十一年五月，第二屆國民大會第一次臨時會議決通過「中華民國憲法增修條文」第十一條 至第十八條，同（八十一）年五月二十八日由總統公布，是為第二次憲法增修條文，主要內容為：
  • （一）國民大會集會時，得聽取總統國情報告。國民大會代表自第三屆國民大會代表起，每四年改選一次。
  • （二）將總統、副總統的選舉方式，改由中華民國自由地區全體人民選舉產生，任期改為四年。
  • （三）賦予地方自治明確的法源基礎，並且開放省市長民選。
  • （四）將監察委員產生方式，由原來的由省市議會選舉，改為由總統提名；同時將總統對考試院、司法院、監察院有 關人員的提名，改由國民大會行使同意權。
  • （五）充實基本國策，加強對文化、科技、環保與經濟發展，以及婦女、山胞、殘障同胞、離島居民的保障與照顧。 
  • （六）明定司法院大法官組成憲法法庭，審理政黨違憲的解散事項。

• 　　民國八十三年七月間，第二屆國民大會第四次臨時會將第一次及第二次憲法增修條文全盤調整，修正為第一條至第十條，並經議決通過，同（八十三）年八月一日由總統公布，是為第三次憲法增修條文，主要內容為：
  • （一）國民大會自第三屆起設議長、副議長各一人。
  • （二）確定總統、副總統由人民直接選舉方式；至於罷免案，則須由國民大會提出，經人民投票同意通過。
  • （三）總統發依憲法經國民大會或立法院同意任命人員的任免命令，無須行政院院長的副署。

• 　　民國八十六年六、七月間，第三屆國民大會第二次會議將第三次憲法增修條文全盤調整，修正為第一條至第十一條，於七月十八日議決通過，同（八十六）年七月二十一日由總統公布，是為第四次憲法增修條文，主要內容為：
  • （一）行政院院長由總統任命之，毋庸經立法院同意。
  • （二）總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內，經諮詢立法院院長後，得宣告解散立法院。
  • （三）對於總統、副總統彈劾權改為由立法院行使之，並僅限於犯內亂、外患罪。
  • （四）將 覆議門檻由三分之二降至二分之一。
  • （五）立法院立法委員自第四屆起增至二百二十五人。
  • （六）司法院設大法官十五人，並以其中一人為院長、一人為副院長，自中華民國九十二年起實施；司法院大法官任期八年，不分屆次，個別計算， 並不得連任。
  • （七）增列司法預算獨立條款。
  • （八）凍結省級自治選舉，省設省政府、省諮議會，省主席、省府委員、省諮議會議員均由行政院院長提請總統任命之。
  • （九）增列扶植中小型經濟事業條款。
  • （十）取消教科文預算下限。

• 　　民國八十八年九月三日，第三屆國民大會第四次會議通過修正中華民國憲法增修條文第一條、第四條、第九條及第十條條文，同（八十八）年九月十五日由總統公布，是為憲法第五次增修，主要內容為：
  • （一）國民大會代表第四屆為三百人，自第五屆起為一百五十人，依規定以比例代表方式選出之。並以立法委員選舉，各政黨所推薦及獨立參選之候選人得票數之比例分配當選名額。
  • （二）國民大會代表於任期中遇立法委員改選時同時改選，連選得連任。第三屆國民大會代表任期至第四屆立法委員任期屆滿之日止，不適用憲法第二十八條第一項之規定。
  • （三）第四屆立法委員任期至中華民國九十一年六月三十日止。第五屆立法委員任期自中華民國九十一年七月一日起為四年，連選得連任，其選舉應於每屆任滿前或解散後六十日內完成之。
  • （四）增訂國家應重視社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。 
  • （五）增列保障退役軍人條款。
  • （六）針對保障離島居民條款，增列澎湖地區。

• 　　民國八十九年四月間，第三屆國民大會第五次會議將第五次憲法增修條文以全文修正模式予以修正，修正後全文共計十一條，於四月二十四日議決通過，同（八十九）年四月二十五日由總統公布，是為第六次憲法增修條文，主要內容為：
  • （一）國民大會代表三百人，於立法院提出憲法修正案、領土變更案，經公告半年，或出總統、副總統彈劾案時，應於三個月內採比例代表制選出之。比例代表制之選舉方式以法律定之
  • （二）國民大會之職權為複決立法院所提之憲法修正案、領土變更案；議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。 
  • （三）國民大會代表於選舉結果確認後十日內自行集會，國民大會集會以一個月為限。國民大會代表任期與集會期間相同。第三屆國民大會代表任期至中華民國八十九年五月十九日止。
  • （四）副總統缺位時，改由立法院補選。
  • （五）總統、副總統之罷免案，改由立法院提出，經人民投票同意通過。
  • （六）立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。 
  • （七）增列中華民國領土，依其固有之疆域，非經全體立法委員依法決議，並提經國民大會依法複決同意，不得變更之。
  • （八）司法院大法官除法官轉任者外，不適用憲法第八十一條及有關法官終身職待遇之規定。
  • （九）總統對司法院、考試院、監察院等三院有關人事的提名，改由立法院行使同意權。 

• 　　民國93年8月23日，立法院於第5屆第5會期第1次臨時會第3次會議，通過憲法修正案，並於8月26日公告，是為行憲以來第1次由立法院所提出之憲法修正案。民國94年6月7日，國民大會複決通過修正中華民國憲法增修條文第一條、第二條、第四條、第五條、第八條及增訂第十二條條文，同(94)年6月10日由總統公布，是為憲法第七次增修，主要內容為：
  • （一）中華民國領土，依其固有疆域，非經全體立法委員4分之1之提議，全體立法委員4分之3之出席，及出席委員4分之3之決議，提出領土變更案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，不得變更之。
  • （二）憲法之修改，須經立法院立法委員4分之1之提議，4分之3之出席，及出席委員4分之3之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之。
  • （三）立法委員自第7屆起減為113人，任期4年。
  • （四）立法委員席次分配如下： 
    • 1.自由地區直轄市、縣市73人。每縣市至少1人。依各直轄市、縣市人口比例分配，並按應選名額劃分同額選舉區選出之。 
    • 2.自由地區平地原住民及山地原住民各3人。 
    • 3.全國不分區及僑居國外國民共34人。依政黨名單投票選舉之，由獲得百分之5以上政黨選舉票之政黨依得票比率選出之，各政黨當選名單中，婦女不得低於2分之1。 
  • （五）總統、副總統之彈劾案，須經立法院全體立法委員2分之1以上之提議，全體立法委員3分之2以上之決議，聲請司法院大法官審理。

綜結憲法第七次增修，共有5項重點：

1. 立法委員席次由225席減為113席。 

2.立法委員任期由3年改為4年。 

3.立法委員選舉制度改為單一選區兩票制。 

4.廢除國民大會，改由公民複決憲法修正案。 

5.總統副總統之彈劾改由司法院大法官審理。

（補充）國大代表成員

　　憲法第26條(國大代表之名額)　國民大會以左列代表組織之：

• 一、每縣市及其同等區域各選出代表一人，但其人口逾五十萬人者，每增加五十萬人，增選代表一人。縣市同等區域以法律定之。
• 二、蒙古選出代表，每盟四人，每特別旗一人。
• 三、西藏選出代表，其名額以法律定之。
• 四、各民族在邊疆地區選出代表，其名額以法律定之。
• 五、僑居國外之國民選出代表，其名額以法律定之。
• 六、職業團體選出代表，其名額以法律定之。
• 七、婦女團體選出代表，其名額以法律定之。

現行修憲程序的高門檻：

　　憲法增修條文第12條：

• 憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第一百七十四條之規定。
  • 註：憲法第 174 條
    • 憲法之修改，應依左列程序之一為之：
    • 一、由國民大會代表總額五分之一之提議，三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議，得修改之。
    • 二、由立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，擬定憲法修正案，提請國民大會複決。此項憲法修正案，應於國民大會開會前半年公告之。

　特色：

1. 代議機關壟斷「提案權」，但未壟斷「修憲權」
2. 公民複決納入「國民主權」
3. 複決採取「同意票過半」的高門檻

2004年的第七次修憲為往後設下了堪稱世界最嚴苛的修憲門檻，立法院需有四分之一委員提出，四分之三出席，四分之三出席委員同意，才能送出修憲案交由公民複決。而公民複決時必須要有超過一半的選舉人投下同意票，比被譏為「鳥籠公投」的公投法還更嚴苛。

以2012 年大選的選舉人約1800萬來說，公投法的門檻是超過二分之一選民（900萬）出來投票，其中二分之一（450萬）投下同意，修憲公民複決則直接規定必須要有「900萬人出來投下同意票」才能生效。而當次大選投票人口約在1350萬，當選的馬英九得票為689萬。也就是說，修憲公民複決若不和大選合併舉行，可以說是沒有通過的機會。

憲法應該是人民意志（The Will of the People）的產物。但我國目前的修憲規則，不僅讓立法委員壟斷修憲提案權，甚至讓少數立委可以徹底杯葛人民修憲的要求，嚴重架空了憲法所奠基的國民主權原則，也違反了多數決的民主原則。

殭屍條文：我國憲法增修條文前言有關「國家統一」的文字以及第 11 條關於「一國兩區」的規定。（萬年國代於1991年修憲時，所增設）

九合一選舉後，政治人物紛紛喊出實質修憲主張，或者喊出藉由「國是會議」或 「憲政體制修改會議」進行修憲主張的討論。無論是實質主張，或是修憲討論的 進行方式，台灣社會都不能遺忘過往七次修憲經驗中，僅由政治人物主導修憲商 討必然會有的政治盤算和利益交換下的妥協，導致台灣在體制上形成總統、行政 及立法權責不清、無法監督的結構問題，而這個結構問題也種下台灣必須透過一 連串搶救式的社會運動模式，去阻擋某些恣意妄為的政府決策。然而，我們也無 法回避憲改過程中就是需要透過政治力，協助憲改從運動的倡議推進體制內那艱難的修憲審議程序。尤其，當我們訴求在公投連署、公投投票門檻與修憲門檻降低的同時，一方面需要將政治的決策黑箱打開來，納入公民審議在其中，二方面也是讓公民複決的投票動作，能夠有人民慎思明辨的審議過程來厚實這個偏好的加總。因此，無論政治人物喊出的修憲主張是真是假，無論其所提出將召開的相關會議是虛是實，台灣社會在這個關鍵時刻，不能僅關注政治人物在媒體所呈現的憲改議題的表象爭 辯，更要在意這過程是否容得下人民、甚或是更弱勢者實質參與在其中？還是人 民僅是更為邊緣以至於對國家的憲法繼續無感？社會共識不只是多數同意，而是 在過程裡更慎重地處理不同、反對意見背後的擔憂。 

去年修憲破局

• 修憲委員會公聽會民眾參與不足：
• 立法院第8屆修憲委員會的 1～10場公聽會之出席者
• 　－來源：請參考　http://goo.gl/RHii1O

　　由39位立委組成，國民黨22席、民進黨14席、台聯和立院新聯盟各1席，無黨籍立委1席，互相推選5位召集委員，國民黨3人，民進黨2人。

第 8 屆第 8 會期委員名單　＊為召集委員

• 政黨利益算計：

• 這次修憲的眾多議題中，朝野各黨都表達支持的是「投票權下降至18歲」及「不分區席次分配門檻下修」。但國民黨最後卻堅持要將這兩者與他們主張但在野黨不支持的「不在籍投票入憲」、「回復閣揆同意權」包裹送出，並且反對交由院會逐案表決。
• 國民黨聲稱「不在籍投票」是「18歲投票」的配套方案，但民進黨及多個公民團體認為不在籍投票應該是在選罷法處理的問題，不應該在憲法處理。而且也懷疑國民黨的條文修正案將利用中華民國憲法的大中國性，大開在中國的國民及海外華僑投票的漏洞，干擾臺灣選舉的正當性。
• 國民黨也宣稱為解決總統、行政院長權責不明，造成總統濫權，應該修憲讓立法院回復「閣揆任命同意權」。民進黨則認為是開錯藥方，解決此問題的解方應該是透過法律明定總統、行政院長職權，並加強立法院的監督力量，「回復閣揆同意權」不但是和歷次修憲的方向背道而馳，也無法解決現在的問題，國民黨此舉只是為了增加自己日後在野的政治籌碼。
• 國民黨為了包裹這兩個法案，協商不成後不惜將所有提案杯葛，不交付院會公開記名表決。如果所有提案交付表決，民進黨在表決時可能否決「閣揆同意權」、「不在籍投票入憲」，但也因此將有受到國人檢視、批評的空間。但兩黨都表態支持的「18歲投票」及「不分區門檻下降」應能通過表決，送出院會，交由公民複決。
• 國民黨不願意讓民進黨對「不在籍投票入憲」、「回復閣揆同意權」的態度藉由院會公開記名表決曝光，接受輿論公評，其實背後的原因是不願讓自己表決時出現「反對18歲投票」、「反對不分區下修」等和主流民意對立的立場曝光，因而杯葛到底。
• 即便是民進黨在院會逐案表決時反對「不在籍投票入憲」、「回復閣揆同意權」，也不會造成修憲案破局。中國國民黨堅持將所有修憲提案包裹處理，協商不成就杯葛院會公開記名逐案表決，實是摧毀本次修憲契機的元凶。

憲動盟主張

• 《公民參與憲法改革程序法》http://goo.gl/lZrP5o

  　　　　　　　　　　　　積極啟動憲改，公民國會同協力

　　　　　　　　　　　　克服修憲高門檻，打造憲政共同體

• 我亂想的口號...

　　透過立法啟動憲改，藉由公民與國會協力產生憲改草案，克服修憲高門檻，也透過公民參與過程打造台灣憲政共同體意識。

憲法既是國家根本大法，就需要由人民定期檢視，確認憲法能夠體現人民的正義感和價值觀。例如，現行憲法並沒有將「維護每個人的尊嚴」放在最高的地位，對於下列原則，也講述得不夠清楚：權利平等、禁止歧視、經濟發展符合民主與環境保護的原則、共享經濟發展的成果、重視不同類型勞動的內在價值、反對把人力簡化為勞動市場的供需。我們需要深入討論這些理念；經由檢視和審議，人民也能夠理解彼此的價值觀為何，進而建立共識。

憲法另一功能是在規範政府運作原則，現行憲法有若干缺陷。總統權責不明是一著例，此外如參政年齡太高、選制不利於小黨、國會調查權不完整、考試與監察院存廢問題、人權保障機制的缺失等等，都需要全體國民關注、討論，並且交由公民代表來審議，做出結論。

社會中有部分人覺得「尊重憲政體制」就是憲法不能更動，要束之高閣，但憲動盟的看法相反，正是因為尊重憲政體制，所以要憲改。憲政體制是用憲法當作治理國家的基本原則，充分達到民主、社會保障等價值，應經過全民檢驗，看現在的憲法是否足以保障基本社會價值，做不到當然就應該修改。

過去台灣七次修憲都是「由上而下」，結果出現權責有問題的國會、比天高的門檻，讓憲法幾乎變成祖宗遺訓，若不扭轉成「由下而上」的模式去推動，很難促動夠多人民出來讓公投過關。今年是首次國會政黨輪替，新國會也必須積極立法。憲動盟的程序法並沒有取消掉國會議員的代議權，只是增加公民與國會議員的協力關係，更沒有逾越目前憲法的規範，若能由下而生形成憲改草案，對朝野立委的壓力也會升高，提升在立法院表決成功的可能性。

主張憲改程序應「由下而上」的理由在於，一個真正能夠深化民主的憲改過程，必須包括公民的實質參與。憲改程序關注的不僅僅是一個法律文本的修訂，也是透過人民參與在其中，確認國家共同理想與價值的過程。但長期以來這部憲法與人民的疏離，也是構成當前這個政治共同體存在認同爭議的來源之一。因此公民團體強調由下而上的憲改運動，正是要處理這部憲法與人民的斷裂關係，透過人民之間的溝通與對話，凝聚共同體成員的團結情感，重新肯認政治共同體的意涵。

憲動盟一向堅持憲政改革必須由下而上地推動；公民不僅參與討論，並且掌控討論方向和議程進度，以免憲改僅由菁英主導或淪於政治妥協。

資料來源：

• 維基百科、國會無雙（https://musou.tw/focuses/991）、《公民參與憲法改革程序法》、自己的憲法自己改－會議手冊