20151223憲動盟新憲小組第三次開會

公民憲政推動聯盟__新憲小組第004次會議

時間:2015/12/23 Wed. 19:00-

地點:民主平台辦公室

主席:顏厥安

出席:嵩立、怡碧、福特、昭如、文聰、敏聰、宜臻、仲庭、偉群、秀怡、恩恩

紀錄:宜臻、恩恩

議程:

壹、一般性報告與討論

一、最新政治/憲改局勢的意見交換

二、前次會議後續;尤其是「中央政府體制」(前次參與討論人數較少)

三、第四會議後,將舉辦一次「顧問會議」

四、希望能在「民主平台」年會上,對目前進度進行報告

偉群:建議選前在憲動盟例會也做報告

厥安:1/10這週

貳、議案

一、一般性說明

二、司法

1.此問題眾多法律人、社會各界,會有相當「紛雜」的看法與主張;即使是司改會的主張,也不一定有定論,各界也不一定廣泛接受。 

2.建議先針對以下幾個問題討論大原則:司法院存廢&司法「行政」&預算法官終身職法官&檢察官憲法法院;違憲審查;各級法院;違憲政黨;總統彈劾;公務人員懲戒(尤其劃底線的幾項)

偉群:司法院改為附屬權不是最高權

昭如:審判機關化變成最高法院

敏聰:司法院行政權會傷害司法有哪些?

文聰:人事

偉群:有沒有可能透過各法院間的平台處理?協調機制而非上對下,避免行政權獨大

福特:不是憲改層次立即要處理的

昭如:是否廢司法院,司改會可能會考量提案權,但我懷疑司法院為什麼要提案?

文聰:可能委託行政院提對他們來說有點怪,國外有自己訂規則

厥安:是否考慮徹底改造或廢除?

文聰:憲法上的司法權不應該是司法行政權,而是審判權

厥安:法官終生職是否拿掉?(共識)

福特:六十五歲或任期制?短時間無法做大改革,可能改成由律師選任,

昭如:也要視憲法訂到什麼程度,可能法律層次決定就好

福特:策略上是把終生職拿掉就好,會變成法律保障的問題

厥安:法官不能等升官

福特:這概念是讓法官穩定,但不希望年紀太高仍從事審判工作,這跟任期制概念不同

昭如:美國用選的任期較長,政治影響較低,考試任用好像沒有任期制?

厥安:若推陪審制不可能是終生職

福特:參審制更麻煩

偉群:法官終生職可以拿掉這個爭議,當初蘇永欽說法就是法官身分規定在憲法,只有法官有審判權,條文拿掉,關於陪審員是否為法官就沒有爭議了

昭如:憲法規範密度的問題,越不密越好,這裡不用討論陪審參審

文聰:當初是考量獨立性

怡碧:一般人陪審團理解成法官很難想像,法官任用資格例如不考慮陪審團是用法官法

昭如:牽涉可能陪審是國民義務

偉群:法官是執行審判權,法官終生職,所以沒有非終生職法官

文聰:認定事實仍然會被認為

昭如:可透過司法人員法去界定,不必然牽涉憲法上面終生職保障

文聰:想一下拿掉有沒有不好

福特:法官檢察官會抗議

是否對檢察官做規範?

憲法法院要不要設?(共識:並存)

偉群:司改會討論過,會期待有個憲法訴願制,普通法院對憲法詮釋是否可靠是打問號,故司改會看法是兩者並存

文聰:組織隸屬?廢司法院之後?

偉群:沿用現在,獨立

福特:司法法院跟憲法法院,某些司法行政放到最高法院

偉群:最高法院系統跟憲法法院系統並存是可行

福特:不用憲法法院,都在最高法院就好

文聰:現況法官組成無法期待

福特:是因為不給他們機會

文聰:分散可以,問題是最終是最高法院還是憲法法院?憲法議題哪個說了算?

偉群:並存似乎是比較好適應,也產生某種功能

福特:只要處理憲法解釋,統一法律解釋不用,只處理是否違憲

厥安:舉例施明德假處分是找哪個法院,歐巴馬搞了一些事情地方法院可以凍結

偉群:考慮仍有違憲政黨解散、總統副總統彈劾問題,有憲法法庭比較好。司改會有提人民參與審判原則入憲,但沒有確定什麼樣的制度。

昭如:法官民選問題

三、人權保障機制與監察院/監察權

1.一般說明

(1)一般意見方向傾向「廢除監察院」;國會調查權&彈劾權回歸立法院;設立國家人權委員會。

(2)學理與比較制度上,固然國會應該擁有完整調查權與彈劾權,但是「監察使」仍有其意義;「國家人權保障機制」,也有多種可能的形態、定位與運作方式。 

(3)規範基礎與拘束力方面:憲法人權清單(人權憲章)的大幅擴充;國際人權規範的入憲或內國法化;人權規範的直接適用&拘束私法關係,等等,也需要討論。

2.建議討論點

(1)監察院的存廢

昭如:一般人還是希望有包青天是不是自我東方主義化的結果?

敏聰:在法院裡吃虧,在法院裡沒辦法公平對待,另一個補救措施

嵩立:監察院一年有一萬五千件的申訴案,但不見得每件都會調查,有的是其他機關主管,去掉之後一年還是有數千案,需求是在的,但不一定得成立一個院,改成國會下的監察使可能也可以處理。監察使的人數一般都少,我們現有29位,想像中可以刪減,但可能還是需要10位左右,我們現在有長照機構等很多地方想像中是需要監察使,稽查、監督平常沒人留意的單位。不一定要獨立的監察院。

昭如:牽涉職權獨立的問題,例如長照本來就是衛服部要去檢查。監察院存在不見得有必要,不能真正做什麼,有些職權又是既有單位。

嵩立:不見得每個都要親自處理,可以轉介的就轉介。跟國家人權委員會需不需要有調查權的關係,接受申訴就必須處理,如果沒有調查權,就必須說這件事好像是誰做,總統府諮詢委員的意見是國家人權委員會變成全國最高分派小組,無法自己處理事情。如果我們確定監察院的功能是在的,可能國家人權委員會有一部分會由監察使處理需要調查的事情,國家人權委員會所需的調查權就可以請官員來說明,但不是可以處理特別事件的準司法調查工作。

厥安:你認為應有監察使?

嵩立:對。

厥安:需要寫在憲法裡嗎?

偉群:可否先爬梳監察院現在的權限,是否都有必要留在這個單位,還是可被司法權、國會調查權取代?我們想像的還有功能的其他機關做不到的事情是什麼?監察院現有彈劾、糾舉、審計,彈劾是對公務員彈劾,公務員認為違法失職都會落入彈劾,不限於人權侵害,監察院有沒有需要有這麼大範圍的彈劾權?公務員貪污腐敗難道不是檢察官跟行政就可以cover的嗎?如果找出監察院還有存在必要,是什麼權力不容易被其他機關滿足的?例如審計有需要保存在監察院?

福特:而且審計都認為監察院管不到他。

怡碧:是真的管不到。

偉群:所以審計權根本應該回到國會。糾舉權可以被國會調查權取代嘛?他是對機關的糾正。彈劾權呢?賦予國會調查權時是否就已取得關於公務員違法失職的彈劾發動權?

福特:監察院現在是行政檢察官,只是調查送公懲會而已,這種角色其他單位都可以發動。

偉群:看監察院是否有特殊功能,其他機關都會失靈,必須由他啟動?

文聰:其他機關可扮演一定程度的角色,但是密度的問題,若有專責針對不同領域事務,就是特別有人去做的話,密度會較高。

昭如:譬如說個資,我們沒有個資保護官,是不是由個資保護官來做個資保護會比監察院好?

怡碧:可是公務人員其實真的很怕監察院。

敏聰:除了理論上的功能之外,實務上哪些功能確實是正面的?審計公務機關覺得他在騷擾,因為連結彈劾,實務上是怎麼樣?

偉群:一旦國會有調查權,監察院還保持全面的彈劾糾舉權,會不會產生權力衝突?

厥安:會。

怡碧:當時想給監察院不是給國會,是不是類似司法權,比較不受政治力報復。

嵩立:有的國家國會只處理高階官員,一般官員本來就有一些處理,監察院現在功能若切成一半,一半歸立法一半歸行政。

偉群:現在就是這樣,地方公務員是給監察院的。

嵩立:那難道不能回到行政院?

偉群:我的問題就是這個,這樣監察院的功能又少了一點。國會調查權賦予每個國會議員都有調查權?

厥安:不一定,看制度,有時是要成立調查委員會,國會多數支持。

文聰:調查應該是集體權,不一定是整個院,但是決議。

偉群:委員會就什麼事要進行調查,委員會的組成都是臨時編組對不對?

嵩立:常設委員會就可以做決議要來調查啊。

厥安:通常還是委員會中心主義。有一個是職權重疊,另外一件事是這種事常沒有構成要件,不是違法,如果是失職、不當、濫權,是評價性,恣意性比較大。

福特:就算他成立了,監察院也發出糾正,so what?法律效果也是一個問題。

偉群:對NGO來說監察院最中澳稼一直還是人權問題。

怡碧:他們號稱60%是人權問題。

偉群:司法上受到冤屈的,要求助的話,監察院可能是一個很有用的地方,如果這個功能將來通通交給國會處理,國會到底有多大?有沒有辦法顧全人權的問題?交給國會調查權行使如果不夠?

厥安:至少現在的不可能。

昭如:這本來就要配合其他人權實踐機制,不可能都交給國會來做。

偉群:我的意思就是監察院存在的必要性在哪裡,感覺連上人權比較有存在價值。

怡碧:他們現在應該也覺得自己沒什麼存在價值,所以現在有兩個國家人權委員會的提案,一個是在監察院下設跟審計部一樣獨立的國家人權委員會,另一個是一半一半,合併監察使與國家人權委員會的混合型,李念祖老師好幾年前曾倡議,一半委員維持監察使,另一半轉任國家人權委員,做的主要是人權保障與促進,現在正在協調內部監察委員的意見。

嵩立:還有第三個版本,他們覺得人權委員比較好聽,所以所有監委同時兼任人權委員。

怡碧:考慮監察院變成人權與監察院。從今年年中開始非常積極。

厥安:他們前提是憲法不動。

怡碧:但開會時不同監委有不同想法,有些認為牽涉憲法,如果涉及私部門,仍有修憲問題;另一派認為只要修監察法。

厥安:我們現在可以不受限監察院。

怡碧:現在新的法律在賦予監察院新的義務,例如防範酷刑。還有CRC、CRPD涉及跨部會的,他們就會跳出來承擔,因為行政院的不會不願意。

福特:補充禁止酷刑公約施行法,做了很多討論,跟國家人權委員會應該要連動,但一直無法設,所以妥協方案是先用監察院。CRC、CRPD等公約本身都要求國家設獨立人權機構。現在一步一步出現這些問題,在公約要求下,設國家人權委員會是單一還是多元的。各位有興趣的話我有整理各種模式。

昭如:這也牽涉加入時就可以決定要不要保留條款

福特:這個是不能保留的。最主要是我們自己如何面對這個問題,也可以都不要理他,只是條約有這個規定時我們如何面對這個議題,是我們要想的。有的國家用人權委員會整併所有,從零到四個機構都有可能。

偉群:我們現在議題是監察院要不要廢、不廢的話是否要轉變

厥安:人權委員會是另一個議題

昭如:我們現在決定在憲法層次要規範什麼,假定監察院現有職權有些可以到國會去,

厥安:我們可能就決定監察院廢掉,但不反對用法律創設監察使

福特:你可以在憲法層次把監察院廢掉,可是可以在法律層次設監察使,這個監察使要做什麼?

厥安:不太一樣是他是國會授權的監察使

文聰:就是變成三權分立的模式,整併到立法權底下

福特:今年修憲有些人就提這個概念,國會延伸的監察使,廢掉監察院

厥安:一旦有監察使,還是可以歸鄧嗲無力行使職權,其實是一樣

福特:如果這個國家認為有監察使必要,獨立的監察使應該還是比國會授權的監察使好一點

文聰:頂多是在立法權去寫

昭如:好像不一定要是憲法機關

文聰:有權力釐清作用

福特:假設我們需要監察機制,獨立可能會比隸屬國會好。如果我們認為要廢監察院,應該是我們認為不需要,就不要講不反對法律設監察使。

文聰:應該是說不寫那句,但在立法權得設監察使。

偉群:用「得設」。如果立法權寫了這個關鍵詞,就表示這個制度有被看到,只是位置不是平行於國會,而是在國會之下。

文聰:也可寫他具有一定獨立性

偉群:前提是確定監察使有功能,是什麼功能?

昭如:比如個資保護,假定個資法修一修,增加個資保護官

偉群:以國家層次來看,若要有監察使,該怎麼定位

厥安:個資一定有個資法要件,相對清楚,概括的監察使很麻煩,性質差很多

昭如:容易變成騷擾,因為不明確

厥安:可能連預算行政裁量都可以來關心

文聰:如果按照領域來設,會稍微清楚

偉群:特殊任務的監察使是被歸類在行政還是國會?

文聰:可以放在國會底下

偉群:但不會是獨立的權力

文聰:我們要不要把它限縮在特殊事項

厥安:像就業歧視、身權

偉群:會不會監察院就是要做人權保障?

文聰:要小心處理立法跟行政權限劃分的問題,到時候一定會被挑戰干預行政權太多

怡碧:在促進的層次,分那麼清楚不見得好,像我們為國家人權委員會要不要婦女一個、障礙一個

文聰:這就由立法者討論,劃定清楚再設,有賴立法者形成具體內容

怡碧:我講的是promotion的部分

昭如:現在的不公開本來就可以救濟,程序很冗長是沒錯,不過這也是立法權要做的事情,立法加司法

厥安:總結一下,廢監院大家應該原則上沒問題,監察院的功能職能好像有點複雜,至少個別議題領域,我們可以支持,但不需要寫在憲法裡,如果是一般性的監察使,我們認為是由立法權延伸出來,是這樣嗎?

文聰:要嘛我們就是只支持議題明確的

(2)人權保障機制的形態(集中、分散)與「憲法」定位

厥安:現在人權法規很多,不會有太概括,起碼法規都在,公約也在,只是人權保障機制,像昭如經常談反就業歧視的,美國民權法創設的。

文聰:我們現在已經無法從作用法去創設行政機關了

福特:我是覺得可以憲法上有個獨立的人權保障機制

文聰:行政立法司法,再一個人權,四權分立?

福特:這能否叫四權分立我不確定

敏聰:人權法院?

文聰:那是司法底下,若有教育救濟等等是綜合的

昭如:法律創設有什麼不適當的地方嗎?

文聰:可能在行政底下

福特:沒有憲法依據的話要放哪一權底下?

昭如:第四權?

福特:理論上這樣會比較好。理想國家人權委員會會跟三權互動,會監督行政權,提人權法案,進入到司法訴訟,甚至到提出憲法解釋。

文聰:提出司法訴訟是做為憲法機關提還是做為當事人在提?

福特:當事人。

偉群:關於要不要成為憲法機關主要顧慮是制衡問題,若是獨立憲政機關,有沒有可能寫在憲法裡面,設計出制衡機制,權限特定化

怡碧:一些例子現行是要跟國會報告

福特:如果要把機關放在憲法裡面,那監察的制衡是什麼?

偉群:若賦予權力不是終極權力,而是某種發動權,制衡的考慮是否會降低

福特:制衡包括機制人員選任,有某種制衡狀況,跟三權的動態關係,不能取代立法權,只是參與人權法案問題,也不能取代司法權但會進入司法程序,只有發動權,對行政權只是監督,最終要跟立法權報告實踐狀況如何。這就是彼此的制衡互動關係。也要問司法是否獨大?它若變恐龍怎麼辦?有些機制制衡和分立不能用同樣角度衡量。

昭如:獨立之外,規定在憲法當中的必要性還是可以討論,加拿大也是立法規範,加拿大還是有相當於憲法的,

福特:是比較偏向英國的模式,不會同時處理,憲法層次法律在一個層次處理,完整成文憲法要考慮這個問題

嵩立:必須寫在憲法裡是不是因為無法擺在三院當中任何一院?

福特:政治考量,要他到什麼位置?憲法機關有不同考量,是國家判斷,從法律層次也是可能,一但考慮動憲法要同時考慮,最終若沒有也不見得國家人權委員會就不能設,但修憲時要考量:如果放在行政或立法權底下,是好的方案嗎?

厥安:法律常創設獨立機關

福特:人權機關適合嗎?要監督行政院,獨立機關通常是不監督行政院本身,公平會NCC是對外管制,但人權機關是對行政院內部

文聰:它也是國家機關一環

昭如:行政權內部也有人權機關

福特:做用不同,是內部事務還是跳出去做監督者

昭如:就期會做的事情和未來國家人權委員會的關聯是什麼?理論它要教育推廣也要救濟。

福特:是行政權編組,國家人權委員會是監督。

敏聰:PROMOTION跟監督,法院判刑是真正有力量

福特:那是傳統方法,不是所有事情都要到司法程序

敏聰:除非彈劾或卡預算,對行政機關真正力量就是這幾種方式,期待監督到什麼程度?

福特:有這個制度誰發動?

厥安:違反人權是屬於行政違法?

昭如:行政怠惰,勞動檢查不檢查

厥安:像監察院那樣

敏聰:監察功能要到什麼程度?

文聰:剛提說人權委員會可以質詢質問國家機關的人權做為的問題,違法失職調查必要性就沒那麼高,等於縮減人權委員會職權

嵩立:PROMOTION功能很重要,維護人權保障比較重要的是檢驗我們哪個法律跟政策不符合,我們沒有機關可以做,正常這種國家工作室交給聯合國某個委員會會來審查,或是歐洲有人權法院,可是我們沒有這個功能,所以期待國家人權委員會可以檢驗國家政策是否符合國際標主

文聰:可以理解,但大家對人權委員會決定不滿?有什麼制度上權力去槓?

嵩立:人權委員會也不能把你幹嘛,它給大半都是建議

福特:也可能整併

(3)人權清單與拘束力之擴充

厥安:大家應該有共識要做但不好寫,五月有個版本。很多人希望有像樣人權保障機制。這個問題先開放。

嵩立:有部分共識是成立國家人權委員會,但是否憲法層次再討論?好像也沒有很多意見說它不該是憲政機關?

厥安:有些條件問題,本來希望單純化三權分立,又要弄一個出來就要弄清楚性質是什麼。程序法要出來,強制權也會出來,人家會問這是用哪個訴訟法、程序法。

怡碧:若有組織法跟做用法

厥安:有些原則問題,若是刑事訴訟有它的基本原則

福特:不可能都有這些法才放到憲法層次,憲法上文字規範是最基礎規範

偉群:只要我們說同意應該設人權委員會,不管憲法或法律層次都會有這個問題

厥安:我想像是國會調查權衍生,不一定限於行政機關,可以包括私人企業,像就業歧視平等

昭如:還是有分散的可能,憲法層次框架住會有個制度選擇

嵩立:沒有戶制,國家人權委員會成立,本來機制也在

昭如:會重疊,憲法若沒有規範法律就處理

福特:不可能同時立法,一步到位

昭如:集中型跟分散型會職權重疊,若先設集中型就無法有分散型

福特:差別只是憲法時間點做判斷還是法律時間點做判斷

偉群:分散會出現個別機會存在哪個組織,不一定會有重疊問題

昭如:如果國家人權委員會一般性照顧人權,有部分會割出去,會有競合,比如有家暴防治、性平會等等,會有職權重疊要處理,原民有原民的,身心障礙有身心障礙,重疊部分會麻煩

福特:這本質不一樣,各種人權獨立機制要單一還是多元?不是行政機關裡面的機制,我要談的是獨立人權機制,如果是國家人權委員會跟行政,不是衝突,設立委員會會遇到是單一或多元,這是國家要抉擇,讓單一機制做權力實踐,還是整合機制

昭如:你們談的還是有行政權,宣導是行政權

福特:跟獨立人權機制不能放在同一個層次,現在做法很奇怪沒有用

敏聰:獨立人權機制集中的話想像是什麼樣子

福特:如果不是很嚴格的權力分立可以說是第四權,也可以說是立法權的衍生,衍生要獨立出來

敏聰:調查權也可以附著在上面?違法部分要透過法院?

福特:不是最終司法調查

嵩立:啟動之後

敏聰:專做人權的監察院

厥安:原住民獵人那個案子法院判決,有國家人權委員會也不能做什麼

福特:不能,但可以前端在修法做處理

昭如:進入一審後最終判決不能做什麼,但司法權啟動中間人權委員會也不能做什麼

福特:回到憲政機關底下期待它做什麼?它不是嚴格權力分立情況下可以參與審判程序

怡碧:法庭之友

福特:有些是代位訴訟甚至解釋憲法,還有什麼機制可以去改變司法判決

昭如:你剛說的做為當事人,加拿大用人權委員會當當事人,有沒有當事人資格或是否獨立機關是兩件事

敏聰:回到集中或分散,分散想像是怎樣?

福特:想像分散是權力項目不同,例如兒童、身障、資訊保護

敏聰:組織上屬於大帽子機動去改變專業分組,表面上是集中但有專業分工

偉群:現在有爭議是憲法上要不要有這個機制,不是立法權下屬

敏聰:實際上功能是監察院專業人權化,這是符合一個想像,人是另一回事,最後設出來結果是專業人權監察院

偉群:這樣講不太好,因為現有監察院包含很多

敏聰:位階

福特:今天不一定要做決定,還要做討論

厥安:還需要很多溝通,模式確實很複雜,南非是憲法同時有人權跟監察使

福特:泰國也是,今年憲法草案是要整併但沒有過,是好幾種模式

厥安:透過法律創設都沒有履行

福特:那不能稱為人權機制

昭如:它立法目標是希望人權機制,但沒有讓它變成這樣

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憲動盟2015年五月的版本

增修條文第十條之一

①本憲法所規定之基本原則與基本權利,為直接拘束所有國家機關的法規範。所有公權力之執行者應致力於實現本憲法所規定之基本原則與基本權利。

②本憲法所規定之基本權利可由人民直接向公權力機關援引與主張。基本權利與相應之義務,於性質相容之範圍內,並應適用於私人間之關係。

③經立法院審議通過之國際人權公約,具有相當於本憲法位階之效力。

④除前項之規定外,公權力機關對本憲法所規定之基本原則與基本權利之解釋,亦應參考其他經聯合國通過之國際人權公約與所承認之人權原則。

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◎預定的討論期程

11/23(一)國家定位、修憲程序(已舉辦)

12/7 (一)中央政府體制、選制(已舉辦)

12/23(三)人權保障機制,司法,監察(本次)

1/4(一)中央地方關係、財政、原住民族