2015.04.18 自己的憲法自己改 草根論壇
- 公民憲政會議草根論壇 第16場
- 審議手冊線上看：http://ppt.cc/6CUH
基本資訊
【主要資訊】
▣ 時間：4月18日星期六13:30
▣ 地點：政大公企中心301教室
▣ 主辦單位：台大法言、公民憲政會議推動聯盟
【簡介】
從去年318佔領國會運動提出「召開公民憲政會議」訴求，至今好不容易修憲委員會已經啟動，正式開始憲政改革的具體進展，不過在朝野政治算計之下，這次的憲改將會達成什麼成果還有待觀察。人民聲音以及主張，好像也難以在這次憲改過程完整展現。
因此，我們能否想像一種人民有「主動」參與建構憲法與修正的可能？既然憲法為國家的根本大法，那麼作為國家主人的我們，是否可以「直接」提案啟動憲法的修正？憲法在穩固不變及與時俱進之間應該如何平衡？
關於這些問題，台大法言社與公民憲政推動聯盟邀請到中研院法律所黃國昌教授、台灣守護民主平台陳俊宏教授、台大政治所碩士生呂家華擔任導言，透過審議方式一起思索、討論人民如何能實質參與憲改的種種方法。
【工作團隊】
賴又豪、簡年佑、陳家慶、呂家華、陳俊宏
黃怡碧、陳冠瑋、高國祐、高毅、李仲庭
特別感謝Judy姊
【現場工作人員】
▣ 主持人：賴又豪、陳家慶
▣ 議題導言：黃國昌、陳俊宏、呂家華
▣ 文播紀錄：陳冠瑋
▣ 直播：黃怡碧
▣ 報到與簽到：簡年佑
▣ 現場協力：高國祐、王世安、陳柔穎、莊智婷
流程與手勢
會議紀錄
壹、主持人開場、簡介活動背景、介紹手勢與進行方式
- 歡迎大家在週六下午抽空來參加，這是318公民憲政會議訴求喊出後，持續舉辦的第十六場草根論壇。
- 工作人員介紹。
一、活動流程介紹
- 活動說明 → 議題引言介紹 → 討論時間（分兩個階段：蒐集 → 彙整）
- 家慶會以白板紀錄、也可參考同步hackpad速記。
二、會議手勢教學
貳、專家導言
導言一、黃國昌 研究員 （中研院法律所）
- 今日討論主題：修憲程序該如何設計，以及人民擔任的角色
為什麼要進行憲政改革？
→大家應有共識，否則不太會來參加，先跳過。
The Will of We the People
1.國民主權原則
- 國民主權的原則是討論的前提，因此在界定國家的政治權力如何分配、界定基本權保護要到和程度與範圍時，這些事情應該由享有國家主權的人民自己決定。
2.國民的範圍
- 十年前討論此問題時，會有「國民」主權範圍的問題，但到今天一定是現在在台灣本島與離島的國民。
現行修憲程序
1.憲法增修條文第12條之高門檻（2005年修正通過）
- 立委1/4同意→立委3/4出席→出席委員3/4同意提案→公告半年→有效同意票過選舉人總額之半數
2.兩個關卡
3.對2005年修憲之門檻評價
- 有學者指出2005年的門檻使得憲法的更動變得非常困難，也有人指出這確保幾乎沒有修改可能性。
- 本日可以討論這是否真的不能被克服。
4.特色
- 代議機關籠對「提案權」，但未壟斷「修憲權」
- 公民複決納入「國民主權」
- 複決採「同意數過半」的高門檻（九百萬）
國民主權與議會主權的競逐
1.不同的模式（從議會主權到國民主權）
- 修憲方式問題
- 修憲租之收取：有自肥之習慣
- ex1.國會席次（減半是政黨和政治人物的口號，當時膨脹的225席有相當多素質受質疑的立委）
- ex2.1999年修憲使國大與立委延任，釋字499宣告違憲（修憲界線論）
- →人民複決的意義與重要性，需要貫徹國民主權原則！
2.民間團體先前的努力與主張：二十一世紀憲改聯盟
- 人民有提出修憲案的權利，選舉人一萬以上就可以提案，十八個月內，二十萬以上連署者成立
- 全體參與公民投票者二分之一以上同意，憲法修改案就通過，反對提案者不得消極抵制
3.其他問題的討論
- 公投門檻：絕對多數或相對多數
- 公投與選舉時程
- 參考瑞士的修憲程序（詳見手冊p.6）
- 沒有設投票率門檻
- 修憲程序不管提「基本原則」或「具體法條」都可以
- 例如我們要並立制和聯立制的改變，可以只提出這個原則，法條可以交由議會
憲改的程序理性和程序正當性
1.討論的廣度與深度
2.代議菁英與公民參與
- 「憲法專業代表性」v.「政黨利益」？
- 菁英修憲的方式的延續或者是人民可以參與？（就算是NGO代表也還是某種程度的菁英）
- 當前的考驗：即使是NGO的憲改提案版本，仍然是NGO閉門的生產，但草根論壇可能是真正的公民參與的模式。
3.公民憲政會議的想像
導言二、陳俊宏 教授 （台灣守護民主平台）
主題：憲改程序與參與民主
引言：
這是一場以公民為主的憲改運動，公民的參與不只是提案而已，希望可以透過今天的活動讓大家一起思考以人民為主體的憲改場域如何可能。
憲法的特性？
- 憲法的持續力（duration）
- 憲法的包容性
- 憲法的可試誤性（trial-and-error）
常見的誤解
- 憲法有高度專業性，應該菁英修憲？
- 憲法應該維持它的剛性，修改不應該很容易？
→1990年到2005年有108個部新憲法在83個國家採用
參與式憲改過程的重要性
- 提升憲法正當性
- 由人民參與決定內容
- 憲法的壽命也較長
- 民主更新之意義，可以與時俱進
南非案例
南非制憲國會密集開展各種公民參與新憲計畫，花了兩年的時間做聽證與辯論。
蒐集意見，並使人民了解憲法與自己的關係。
沙漏性憲改程序（Jon Elster）
- 如何處理理性、激情、利益之間的關係，既能廣納人民意見，又能透過專業草擬，出現有意義的憲法草案？→人民應該在憲改過程的上游和下游各發揮作用
憲政會議Constitution Convention
- 他國經驗：加拿大、愛爾蘭、冰島
- 非常設性機構，目的是補足現存代議制度之不足
- 修憲的主體不是國會議員，而是人民，以審議的精神進行
- 公民如何產生？漏斗型的中間（窄的部分），這幾個國家是抽樣（種族、性別、宗教等等）產生（但拘束性如何？也需要討論）
- 加拿大：英屬哥倫比亞省的公民會議
- 籌備處的成立，抽選選民，詢問意願，隨機抽樣。
- 有給制：每日約四千五百元台幣。
- 學習階段：長達三個月，每隔週週末舉行，討論會議運作與可能方案，且所有討論都放在網路，也建立團體，進行討論。
- 公聽階段：到全省各地進行意見蒐集。
- 審議階段：討論不同版本優劣，必須確定版本的可操作性。
- 公民複決階段，因為門檻是60%，且79個選區要有60%通過，最後57.7%沒有通過。
- 冰島：甚至不是漏斗形
- 上游：950個隨機抽樣的公民
- 中游：有意願的登記候選人中選出憲法起草人，排除政治人物的參與
- 下游：公民複決，但沒有拘束力，國會也沒有義務接受憲政會議的結論
- 如同國昌老師所講，如何使政治菁英接受公民的主張也是很大的問題。
- 愛爾蘭：國會與公民不是完全對立
- 憲政會議由國會授權，由66位隨機抽樣公民與33位政黨代表組成
- 國會沒有義務接受結論，但因為國會議員有參與，增加認同度
修憲的基本原則與問題
- 包容性的幾個原則：增加更多公民參與的機會，在直接參與不可能的前提下形塑描述性的公民代表(descriptive representativeness)，並提升討論之透明性。
- 人民提案的機制可以如何設計？ex: 思考公民有主動提案權的設計？提供上游階段的各種參與可能性?
- 立法院應該如何參與？何時參與？完全擺脫國會參與可能不利於憲改的結果（變成僅供參考），可以考慮審議過程納入政治代表的角色，或要求拘束力
- 複決機制該如何設計？複決必須要有拘束力，門檻不應該太高
結論思考
公民憲政會議如何搭配公民複決，規劃上中下游的不同機制設計，如何設計出一套不同於菁英修憲的模式，創造出一套公民的憲法。
導言三、呂家華 碩士生 （台大政治所）
憲改不可忽略的部分...
- 沒有辦法迴避需要透過政治菁英，但又要體制外的運動拉近體制內，其實是會遇到政治的兩面性
- →要思考如何讓政黨、公部門、民間團體與人民可以共同商討、決定的憲改程序
- 不是只有民間想要改，兩黨也有各自想要憲改的內容
- 所以憲改不只是討論實體內容，程序要怎麼玩也很重要
- 一方面把決策黑箱打開來，一方面是將投票動作成為一個審慎思考後的結果
四個層次思考全民憲政審議
台灣人民與憲法的斷裂是很深的。
如果要厚實人民參與，融合代議、直接與審議民主，憲改沒辦法快，不像318可以在短期內衝出能量。
人民與國會的關係究竟是什麼？光譜兩邊的拉扯應該不只是對立，要怎麼共存？
- 第一層：政治盤算/政治承諾 v. 運動博弈 v. 制度建構？
- 第二層：全盤的決策過程想像（執政者、技術官僚、各政黨、各民間團體、不特定公眾）
- 第三層：參與者全為隨機抽樣的公民？（隨機抽樣的兩個層次問題：自我篩選，參與成本包括：知情、公開討論...)
- 第四層：這次運動（逐步、全面憲改的民主過程）與未來修憲或公投置入公民審議配套的制度建構運動，如何配搭，不至於互相干擾（未來，公民審議制度化在修憲過程或公投程序中的操作設計，無論是招募、polling的參與者，或是會議進行方式，又是另一種運作想像。）
沙漏模式？各個階段都有需要討論與設定的目標
（寬）提案：議程設定
（窄）公投案如何成案
（寬）公民議決
→民主不只是投票選舉的一刻，更重要的是持續的參與，群眾的商討與議題的共同設定。
→不用被制度的框框限制住。
ＱＡ
【問題一】
公民參與的前提應該是憲法的了解，但是就算是在草根論壇，也常常會有聽不懂，對於科技背景、甚至是博士來說，也會常常有這個困難。我們的教育裡面對於憲法是很不認識的。想要請問如果不知道憲法是什麼、根本不知道在討論是什麼的話，除了感受以外，理性的判斷是不是需要教育政策等等？
我認同你的觀察。當這個國家人民對憲法的認識不夠的時候，是這個國家的執政者最大的失敗，這是國家的責任，不是人民的責任。而普遍的認識要提升這件事沒辦法速成，需要全面的教育反省。我們的年紀是比較不幸的那一代，我認為我們這代的憲法教育是不及格的。
法國利用電視放高品質的憲法介紹節目，但像這樣的事，我們為什麼沒有做？以我們現在的活動而言，如果透過時間的累積，門檻其實沒有那麼高。專家導言只是提供認識論的基礎，但沒辦法直接幫妳做判斷。最後的判斷是透過剛剛討論的那樣機制出來。其實如果持續透過這樣的討論，其實門檻真的沒有那麼高。
如果憲法是國家根本大法，為什麼會和我們這麼遙遠？這是憲法教育出了問題。過去這一年的草根論壇的努力，我對台灣的公民是有信心的。如果我們從生活去進行診斷，看到台灣這個國家出了什麼問題，這個過程裡面，是可以慢慢培養的。所以程序的設計是重要的。
【問題二】
民間憲法版本曾經被擋掉，這是很可惜的。也是因為去年以後，漸漸開始有更多人關注。除了人民參與之外，是否還是要和政黨合作和政治人物的力量才有辦法延續下去、擴大參與？
這是大眾的選擇是什麼的問題。看是要抓住2016這個時機點，還是花很多時間一場一場的慢慢去累積，慢慢去談。這中間有很多選擇和折衝，不只是憲改議題本身，還有憲改運動的路徑與策略問題。我不覺得人民提不出來，而是怎麼把場域建構出來。憲改參與我比較想要做的是程序建構，先把場域撐出來再好好細緻的談實質的主張。大家都應該問問自己你相信的憲改路徑是什麼？其實不一定大家都相信人人參與是最好的，在有更多思考以後會有更多想像。
關於政治力的角色，具體要怎麼設計還是要思考，但是重要性我是很認同的。當前的拜會，蔡英文主席是相當認同我們在做的事。目前在立法院的修憲委員會，鄭麗君委員也有相類的提案，五月的攻防也許也值得注意。當然這些東西有沒有可能？我們現在要做的事就是要讓它成為可能。
參、第一階段討論：蒐集意見（90分鐘）
本日的焦點問題（請參考手冊p.3）
接下來是大家的時間。我們首先要討論修憲的主體？大家都認同草根的人人參與、或是有人認同由政治菁英參與。再來，要由誰來提案呢？提案的過程要怎麼設計？最後是門檻的部分，還有國會應不應該介入？但也不一定要鎖定在這幾個問題。
- 國會有一定的民意基礎，憲改提案可以讓國會和人民都提案。但可能會有對立的結果，人民和國會的提案產生衝突的時候，是不是需要一個解決機制，決定優先性？
- 另一個是關於政治菁英和公民的區分，在網路發達的時代，我覺得政治菁英不一定是在行政立法，也可能在網軍之中。立法委員的助理負責做研究和搜集，這個能力很難構建出很具有智慧或開放的決策，所以大部分立委都在看風向。以台灣而言大部分立法的建構細節都是行政院提出的草案，真正有能力的地方是行政權的技術官僚，立委其實是沒有很大的能力的，只能審議說yes或no。所以真的要講菁英的話，立法是很薄弱的。我覺得菁英已經沒有那麼明顯，很多東西可以靠人民決定。
我們公民的共識可以凝聚到什麼程度？公民和當權者想要憲改的方式可能不一樣。政治菁英是什麼？政治菁英如果都覺得人民都不懂，民智未開，相信官就好，和人民想要的方向好像是背道而馳的，這可能和公民的共識可以凝聚到什麼程度都有關係。
（個人發言，與單位無關。）公民參與的強度其實很受到一些立法、法規的限制，許多老師、公務員或是智庫的人是很有想法的，但是他沒有勇氣挑戰限制去加入這些討論。參與是很有意義的，希望人民的發言都能受到保護。
- 對於自己公民身份的質疑，我覺得是很奇怪的現象。我覺得單位來限制我們這是違法違憲的，而不該是成為我們考量的點，這對我來說是很違和的。
- 代表性的問題。如果用抽選的方式，最後決策也適用討論的，我覺得沒有什麼代表性的問題。
- 國會當然無庸置疑的需要聽人民的，人民是他們權力的基礎。
- 很多人會談到剛性憲法。但如果是相對合理的門檻的話，憲法本來就應該與時俱進。解決門檻應該可以解決很多大家目前的疑慮。
- 憲法包含兩個部分，人權和政府體制。有些價值我們認為是比較崇高的，像是自由，可能比較不需要變動，但制度部分很容易會出現我們沒有想到的問題出現，制度面的修改如果可以比較簡單，是不是可以設計出兩種修憲門檻？
- 原則性的修憲案和條文性的修憲案，人民提的修憲案和立法院提的修憲案這些也可有不同的設計。
- 也不能忽略政黨的功能。
- 立法院的參與應該程度越少越好，立法院政客的惡鬥拖垮台灣前進的動力，我認為主權在我們。
- 我自己的提案：動物權入憲；而基於國父遺教，考試和監察應該要保留，這比較符合中華民國的國情。
補充黃國昌老師剛剛說的，制憲的時候台灣已經光復了，台灣是有代表參與的，身為泛藍要對此澄清。
回應前面兩位。
- 問題應該在於政治菁英也是被人民賦予權力，卻反過來對抗人民。
- 先不談光復接收的問題。在動物權之外，我覺得人權清單也應該重新檢視，我們還有環境權、原住民權等等。
- 如果我們討論台灣主權，假定討論出來的結果是制憲，會不會遇到違反現在這部憲法的問題？
- 現在這個憲法在區域的統治正當性的問題
- 應該開兩個門，讓人民有提案權，這條路必須保持暢通，國會也可以提出對案，併交公民複決，立法者如果被人民打臉，就應該知道民意是長什麼樣子。
- 門檻部分我覺得美國也是一個滿好的例子。公投綁大選的方式可以刺激人民思考，做出決定，比較可以避免參與過少。
- 哪些東西是人民可以提案？東歐之前的例子是禁止同性婚姻，但因為人權不能由公投決定的規定，這個公投結果被打槍。我們的公投法也有租稅、薪水等問題不能交付公投，我們也應該討論一下哪些是可以提案的。
- 人民與國會的提案部分，我認為國會根本不能提案。
- 綁大選部分我認為我們沒辦法調整，像是我們有倒閣權，選舉的時程並不固定。
- 除非我們要推翻代議政治，否則為什麼國會沒有提案權？
- 政府體制或是人權，應該是用同一個修憲門檻。
同意四葉的論點。
- 代議士雖然很爛，但這是我們台灣的問題，先天不良後天缺乏，但在正常的民主環境下應該不會這樣。應該區分這個問題和我們要討論的層次。
- 修憲不應該分成兩個門檻。重要的才應該放到憲法，不重要的不該放在憲法。政府體制可能可以移到憲法之外？
- 大選綁公投複決並不會像剛剛朋友表示的疑問說「因為倒閣或罷免總統就受影響」。因為如果某次大選變更期程，還是會放在下一次的大選。
- 投票率的門檻：歐盟發現如果設定門檻反而會降低投票率。年齡門檻以外，還有受刑人、重病、住國外的人無法參與投票，這些都會被算成否定意見。
- 畢竟那是國外的做法，台灣還是台灣，台灣人不會獨立思考，習慣媒體的餵養，還有學校教育的問題。是不是有機會開辦憲法小教室等等頻道的非主流媒體？
- 國會應該如何介入？如何得到好的立委的支持？這還是很重要的。血淋淋的例子就是兩岸監督條例。人民再怎麼提案也還是要經過這些機關的表決和複決。
提案方式的做法：先設定主題，給予一定的提案時間，包含代議士、黨團、公民、NGO、NPO，結束後可以用公開的方式，交互辯論，再進行公民複決的確認動作。
日本涉谷同性伴侶的法案通過後，NHK有做類似的知識節目，但目前台灣就比較沒有類似的做法。
回到提案權，我們不可能期待一個提案是全民提出來的，所以其實不管是哪一種提案方式（國會或是人民）可能問題不是那麼大，討論代表性的問題不如討論提案之後如何增加提案的深度和廣度。
強制的公開電視辯論會，才有助於人民理解甚至進一步對憲改議題做出決定。
電子提案或連署的方式，也應該予以考慮，降低門檻難度。
剛剛有人說美國兩年選一次全國性大選，但是這是錯的。美國的選制是錯開期程，總統、州長、議員都不一樣，比較複雜。
提案與連署門檻，應該再進一步探討。譬如剛剛的電子式通訊等等。我個人有一個想法，應該避免少數人提案，在資訊不充分的情況下就通過了。因此，提案和連署的目的是希望讓大家都能夠知道，並獲得多數人的贊同與支持。門檻怎麼改的話我覺得這些根據的數字到底怎麼計算可能要有量化的分析，想要聽到有公信力、客觀的分析。
公投法的部分，這麼多委員都已經提了門檻以後，我們還要自己提案門檻？或是要等待行政院回答我們精算門檻？這可以大家共同討論，而我們討論以後這個數字到底行政機關會不會參考？
修憲門檻和公投提案連署門檻畢竟不一樣。
肆、第二階段討論：收攏與確定審議意見強度（60分鐘）
確認下階段重要議題
- 人民有修憲提案權：確定有
- 如何提案：重要
- 是否需要依照議題性質設定不同門檻：不太重要
- 電子提案：（決定）大部份支持，少部分反對
- 提案與連署之門檻數字：重要
- 國會應不應該介入：大部份重要，少部分不確定
- 交付公投或國會決定：重要
- 公民複決階段的必要性：大部份確定，有人不確定
- 應否綁大選：不討論
- 門檻：重要
- 程序的公開辯論機制：重要
- 其他比較沒有關係的主題是否需要討論（人權清單、考監）：不討論
重要議題討論與結論
提案主體與方式
- 婉慈：區分有主題和沒主題。有主題的時候就是隨機組成提出案子，沒主題就是想提案就提案。
- 智威：覺得這兩個應該是只有一種狀況。有提案就應該有草案，達到一定門檻就是成案。
- 俊翔：比較支持分成兩邊。一個是國家被動、一個是國家主動。
- Judy：連署可以成為Reference，但一定要有提案proposal。
- 提案的細緻程度？可否提出「想要修憲」的提案？
- Tony：這應該是兩個層次的問題，抽樣指的是第二個層次怎麼處理版本融合的階段。
- 智威：人民要搞清楚自己在做什麼東西，不能不出有具體內容的提案。
- 霜夜：但是對憲法的理解不夠，怎麼會知道要修什麼？
- 哲偉：現在的問題是中央想修憲就可以開啟這扇門，但人民沒有這個管道。
- Tony：三種提案方式，立委、人民（？）、人民透過立委。然後下一階段，抽樣提出的人們真的具有代表性嗎？
- 俊翔：要看要修的狀況不同，而有不同的修憲方式。
- 怡碧：作為NGO工作者，反對人民參與的部分還要經過抽樣等等，寧可把戰場往後延，而不是一提案就要透過人民審查。但在國會部分應該要有比較嚴謹的形式處理修憲的程序，而那些是需要更細緻的規範的，例如原住民族的代表問題。
→ 提案主體是否限制？大部份同意，少部分反對。
合理的提案和連署門檻：同意
國會不用再介入
- FISH：人民提完可以自己跑後面的程序，國會可以自己提對案，這是可以介入的，有權但不是義務。
- Tony：立委還是可以提出，像個別立委。
- 怡碧：如果成案時間很長，同時有國會機制，那直接去說服立委會變得比較快。不應該要有國會介入的空間。
- 智威：代議制度是為了政府效能。
相對多數決的複決門檻：同意
綁大選：不一定
複決前必須有審議和公開機制的設計：同意
肆、結論與審議意見強度
