20150904第三次「由下而上憲改程序」讀書會
時間：9/4(五) 19:00
地點：平台辦公室
出席：竣凱、高毅、又豪、年佑、偉群、仲庭、宜臻、恩恩、家慶、婉寧、天界、佳玉、嵩立、怡碧
紀錄：恩恩、宜臻
導讀與範圍：
- 竣凱
- 高毅、又豪
【讀書會紀錄】
【四次讀書會文章檔案】
https://www.dropbox.com/sh/ym5bggk5reyxorv/AAAyKB9s9SyRk-0ARXsQf6lYa?dl=0
報告（竣凱）
這篇主要講的是南非在1996年的憲法如何產生，他會先簡述南非當時的狀況，為何會走到重新制憲的過程，再提出影響南非制憲過程的五種要素，他採用一種被稱為「憲政民族誌」的方式在寫，跳過介紹過程，直接講南非的情況。本來ANC跟NP都不願讓步，所以90-94充滿衝突，因為這些衝突，導致後面階段大家可以比較順利進行協商，因為衝突大到可能會顛覆國家，不能再大了。
第一階段最後是有93年的過渡憲法，使後面的制憲過程有比較特殊的地方，包括過渡憲法當中有些憲法原則先被設定好了，因為有過渡期可以保持NP的某些權力，所以比較能接受，這篇認為93年憲法很關鍵。ANC本來在國內是非法的，被認定為是合法之後就開始有對新憲的討論。
91年組織多黨會議，提出某些未來的方向，當時NP希望有更多主導權，為了維護種族隔離政策，執政黨在解釋有很多扭曲的地方，ANC不太能接受，開始進行街頭運動，最大爆發點是92年全國大罷工兩天，第一階段會談在崩潰邊緣，92年2月另一場抗議死傷不少，這個狀況下ANC獲得很多支持，所以想進一步跟執政黨協商，92年9月26日得到比較大的協商成果，包括過渡憲法維持國家團結與合法性延續，最後促成93年的會談，誕生了過度憲法，94年第一次民主選舉後產生憲法大會，開始進行制憲過程。
是先有一個憲法委員會，既是負責行政事務也負責教育、宣傳的計畫，其他委員會是照專業分各委員會，文章裡面提到六個，ANC跟NP有幾個分岐，其中一個是財產權，ANC認為現有財產權是在種族隔離的前提下誕生，所以應該重新來過；再來是罷工的問題，關廠，文化學校，ANC認為是意圖留下種族隔離的東西，過渡憲法裡有防僵局機制，雖然需要憲法大會三分之二，區域要以省為基準的參議院三分之二，但若沒在規定時間內完成，就會降低標準到憲法大會六成同意就好，若沒有在憲法大會完成，可以訴諸公投，ANC那時取得很多人民支持，NP很怕訴諸公投，在某些條件上會退縮。
制憲過程中很強調宣傳，是來自ANC過去的運動經驗，這過程中有五個特點，第一個特徵是時間的維護，南非的制憲是放在國際上的憲政潮流和各黨派擷取的憲政主義特徵；第二個是制憲過程中很多方式，南非過去經歷過很多制憲協商過程，很多主張可以被檢驗的方式；第三個是廣泛的參與，不管是深度或廣度的公眾參與；第四個是運用憲政原則、學說；最後一個是實質層面有些憲法和組織運作上的選擇。
以時間維度來講，當時國家社會主義已經失敗，一黨專政是過去式，大家開始轉向憲政主義，以憲法至高為指導原則而非以國會為依歸，更傾向明文憲法保障，時代潮流之下南非的制憲是受這個影響。還有提到自覺的問題。人權在當時也在國際上被主張，或是各種人權宣言，這也影響了南非制憲，包括聯合國對南非種族隔離的促成南非在幾年後可以解決種族隔離問題。
過程的問題（有點看不懂），南非發生過很多舊憲法上的協商，在納入多黨派協商下主張很多，種族隔離主張也被納入討論過，經過很多協商過程對南非而言並不是第一次，由於納入多黨派所以可以討論到很多問題。
南非憲法在公眾參與上的成功，包括每個星期有廣播節目，每周會有1000萬人收聽，每個月會出兩期報紙，閱戶有16萬左右，37個電視節目，上千的點閱網站，96年一次調查，大概有73%成人都有接受過這個宣傳計畫，問卷當中也有高比例是實質的，有到各地去開了上千場會議，這是他們過去社會運動常用的方式。第四個是憲政原則，運用在93年過渡憲法的制定過程中。
偉群：因為這篇文章是比較宏觀說明南非達到新憲的政治過程，不只是技術性描述公眾參與那塊，所以有很多政治背景說明，我的理解是中間政治背景是講說南非達到96新憲有兩個階段，一個是93年過渡憲法，過渡憲法產生是政黨協商的成果，並不是制憲程序或公眾程序的成果，而是當時背景下政治因素促成執政黨必須批同，民族議會可以主導過程、妥協，終於在多黨協商下討論出重要的憲法原則。這對我們的啟示是說，第一個促成新憲因素還是政治動力，當時南非是一個快要崩潰的情況，原來執政黨統治正當性已喪失，是很大動機讓執政者為了保護自己而妥協造成的政治轉型。因為是完全的政治轉型所以需要新憲法，新憲法是在這個脈絡下產生。
93到96還有三年政治動力還在，是因為整個國家的政治大變動，這是跟我們不太一樣，因為我們並不真的面對舊政權完全崩潰、要得到一個新憲法的局面，所以我們能否讓新憲得到政治動力，跟南非是不同的，93年憲法原則也是因為真正政治體系還沒成立，憲法原則變成大家都要的東西，有政治動力在，在作者詮釋之下還有一個價值，憲法產生很困難，有個基礎的有共識的原則出來，再去做深度討論，比較有所遵循，這些原則對93到96年制憲過程產生了規範的作用。程序方面，93年成立的憲法會議，不是任何人組成，讀起來是當時國會、兩院的國會議員組成，所以代表是政黨代表。
竣凱：93年已經開過多黨協商會議，是更早ANC的訴求，因為不想在新的制憲過程喪失主導權，要求執政黨開多黨會議，不願意就是衝突激烈，後來又撿回來用，產生93年過渡憲法。
偉群：所以是體制內的東西，國會成員的另一個分身，去做秘書處或工作小組，去操作後面的計畫，公民參與的過程最後產生結果是回到體制內的憲法會議，由它去產生憲法，跟前面加拿大的不一樣，加拿大是付諸公投，跟原來立法機關沒有關係，南非是立法機關變身成憲法會議，授權小組去展開公民參與過程，公民參與蒐集的意見不是憲法提案本身，蒐集起來最後還是由小組草擬憲法。
怡碧：憲政原則那部分是吸收很多國際人權，生出33個憲政原則清單，那是內化了很多國際文書，包括聯合國大會決議和哈拉爾宣言，那是當時憲政主義思潮之下的人權原則，體現在經社文公約裡面。公民參與的過程當中不是為了蒐集憲政原則的具體意見，是創作歸屬感、塑造南非憲法是人民的，「憲法是誰寫的？是你」但蒐集意見和產出過程都可以看見不是由人民來寫，但是透過廣播什麼會讓大家累積，像是Nation-building的過程。
偉群：公民參與程序很像我們前一階段說國會要負起責任來推由下而上，憲法會議成員要負責到鄉村和學校去舉行會議，一種是教育型的會議，一種是諮詢型的會議，這裡面確實有公民參與過程，國會要負責推動。不是單純的審議，而是先有告知，是投入很大資源下去做，各個角落都有，先有專家的資訊提供、教育型會議，才有蒐集意見。
怡碧：感覺真的是教育，很少看到有審議或討論，他們會用戲劇、演唱去傳達現在有這樣的訊息，跟我們想的民主審議不一樣，不像我們草根論壇那樣子。
竣凱：這跟他的原型是有關，ANC是導向成成立一個南非國家的方向來主導，拒絕聯邦制，在各種與地方權力分權上採取強烈立場，要導向團結的南非的過程，多少影響了宣傳的方向，比較傾向教育。一方面就是要對抗種族隔離，希望國家就是一個團結的。
怡碧：上次報告的那天提到的也是南非，很多社會力已經很強，但想導到憲法是適合大家來關心的議題，鼓勵社運或社會團體可以投入制憲的工作。
竣凱：最後面有個比較有趣的是比較德國跟日本，雖然德國跟日本憲法誕生是戰後快速生成，跟同盟國脫不了關係，可是後續的運用，德國憲法表現得比較好，比較受德國人認同，它認為這是制憲過程中德國自己的基本法德國參與比較多，日本憲法大多是麥克阿瑟跟他的團隊決定，這是相當大的差別，這樣的差別應證了德國比較受認同，可以回來看南非的情況，制憲過程中的宣傳努力有可能達成這樣的功效，使大家比較認同自己的憲法。整篇花了不少力氣在談從議會主權到憲法至高的問題，這在南非是問題，在台灣不知道是不是問題。
報告（又豪）
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http://www.slideshare.net/enenkoyako/ss-52445276
這篇主要在談冰島和巴西的例子，一個面向是修憲跟制憲，一個面向是憲法法院解釋憲法，比較廣泛去談生產線法過程中有那些傳統制度性機制，透過這兩個例子看這些機制有什麼可能性，這跟我們第一次讀書會的文章有很多對話，公開、秘密協商跟審議的關係，有些實證跟理論上面的對話。
傳統兩種途徑，首先是修憲跟制憲，用美、法的制憲會議舉例，區別審議和交易（bargain）的差別，大家都用自己的權力喬事情，只要大家都接受結果就好，但審議會聚焦在討論過程，談很多ELSTER主張，公開、密室會影響最後結果，秘密情況下因為沒有人監視，會比較敢講自己的立場，如果發現被反對會容易妥協，只要能夠換到東西就好，不需要做說理，但如果公開這樣搞就很容易被說是政客。但公開可能也比較不容易讓審議進行，會有表演效果或極化主張，公開可以避免政治人物恣意妥協。
如果有死線會有一些情況出現，如果要不到想要的會寧願回到現狀，有死線會比較隨便，有換到東西就好，路線的轉折像是從審議往交易方向的感覺。這種情況會導致憲法內部有不一致性，因為要某些東西是沒有注意到會跟哪些原則衝突，上下游也會影響，誰是制憲參與成員？南非的白人在制憲過程扮演什麼角色也會影響，誰是憲法批准者？是國會還是公眾？這也會影響。再來是專家的影響，專家在核心議題會比較有可能影響參與者，但也點出參與在制憲會議中的人對於哪些是核心、哪些是次要的判斷不一定準確。
只有少數幾個大法官對話會比較容易交易，但這篇作者認為會有一票換一票、議員協商的情況，美國法院會看到大法官之間交換議題的狀況比較少出現，他認為奠基於憲法文本進行原則性詮釋，不向ELSTER提到秘密就會有交易情況出現。秘密或公開會導致審議或交易，這可能是問錯問題，更重要的是裡面成員遵守的共同規範，有些制憲會議沒有辦法解釋為什麼會有交易出現，有可能是其他原因。法院也可能受判決死線影響。
嵩立：上次彥圖跟丞儀都認為大法官之間還是有交易，外表看不出來誰跟誰換票，是高度技巧的交換。所以ELSTER說的不一定是對的，有人說是不會出現交換，有些說只是看不出來。
又豪：憲法法院如果是公開的可能會有ELSTER提到的問題，有特別提到巴西的最高聯邦法院，有些人批評法院在公開情況下會僵化參與者的立場，但作者認為不要去看公開和秘密與否，重點是巴西的憲法法院為何在公開的狀態下會裝模作樣？是否有其他軟性規範。最後一個不是很確定，好像是在講有些研究證實在閉門狀況下還是有審議效益存在，作者認為這些研究沒有針對法院，跟他提的研究比較沒有關係，在來是它認為憲法的公開討論有個問題是缺乏外在的標準，無法評估最後結果，公開審議、憲法框架設計如果有一個試圖找到答案的方法，公開的情況不一定沒有審議的好處。
下面兩個新的發展，一個是冰島起草憲法的公民參與，上游有很多不設限，也影響了下游，另一個是巴西公開聽證設計，減少審議的秘密性。
高毅：
冰島群眾外包（crowd-sourced）
背景是08年金融危機，冰島執政聯盟瓦解，社會民主聯盟在下一次大選勝選，因為聯盟瓦解所以組成少數政府，有意要推動憲法改革，另一個退出聯盟的獨立黨反對社民聯盟搞憲改，經過群眾外包生產線，社民聯盟原本計畫要透過選舉組成制憲會議，所有成員都是公民直選，制憲會議討論完之後提案直接交付公投生效，沒有國會插手空間。
後來社民聯盟得到一個建議，如果要這樣推動憲改要先修改修憲程序，所以後來計畫就變更了，2011年召開憲法會議，14年提案，為了取得獨立黨支持，會由國會先指派由法律、科學、文學等學者組成憲法委員會，負責前面講到憲法會議的準備工作，憲法會議的提案會透過憲法規定的修憲程序。後來這個憲法會議也沒有召集成功，作者覺得有兩個難處，一個是因為全部由菁英主導，一個是因為主導的人搞出金融危機，冰島人不信任他們。
但後來憲法委員會有組成，召開一個全國論壇，有950人組成，是以人口普查隨機挑選出來，2011年12月召集，討論如一人一票等制度，冰島人很少，六、七成集中在都市，如果一人一票對於鄉村代表性會有危機，所以他們國內覺得一人一票反而值得檢討，另一個是自然資源的權力，因為本來是可以私有，尤其漁業資源，冰島人覺得這是造成08年金融危機的原因，所以自然資源私有與否可以討論，討論一些就冰島而言很基本的原則問題。
後來委員會又舉行了一個選舉，要組成一個憲法評議會，這個選舉有522候選人，要選出25個人，這些都人是自己提名自己，排除政黨提名，單計可讓渡投票制，1-25可以自己依喜好排序，金融危機之前社民聯盟跟獨立黨都反對這個選舉也都沒有參與，最高法院也認定無效，因為程序有缺陷，如侵害投票秘密性，總之選舉無效，冰島國會決定讓這次選舉最高票25人組成憲法評議會，但就不是一開始設計的制憲會議，憲法評議會權限是來自國會授權而非公民直選，過了四個月之後評議會開始運作，評議會成員來自各行各業、意識形態有別，評議會拆成三個工作小組，會跟冰島人廣徵意見，稱冰島這個模式叫群眾外包，收到很多則建議，有很籠統的原則性建議，也有實體的建議可以讓評議會放進草案。
評議會成員會避免跟政黨代表見面，評議會一致表決通過六個草案，六案公投案各自有贊成和反對選項，就算公投通過還是要靠國會批准，贊成票數佔67%，投票率49%，歐洲法制民族委員會專門針對公投給建議或是開放諮詢，冰島國會請這個委員會提供意見，認為評議會提出的草案有技術上的缺失，文字可以更精準、重要問題沒解決等等。會有這些缺失的理由包含時間緊迫、成員缺乏經驗，最後按照委員會建議修改，但國會始終沒有處理，也沒有生效，冰島政黨在過程中跟這些組織保持距離，部分原因是因為自己把名聲搞臭了，更大一部分是因為政黨領導人不接受整部新的憲法。
作者幾個分析，包括迫切性已經消失了，冰島這次程序會失敗是因為拖太久，這段時間內冰島從金融危機中已經復原一點，人民不覺得有修憲的急迫性，ELSTER主張憲法通常是危機時才會被生產出來，雖然會導致憲法可能設計的不夠好，可是大眾如果不認為自己的政治制度有危機，憲改也不會成功，冰島看起來就是這樣。
第二點是評議會在開會時沒有得到國際顧問幫助，威尼斯委員會是事後才給意見，感覺比較像是澆冷水，用詞問題等等是可以解決。第三是參與度和代表性，群眾外包這種設計可以讓低度參與的人提高政治熱忱，但這個效應不太清楚，以前研究提到這種設計的代表性可能比較低，是以社交媒體評論，包括男性過度代表問題，但作者認為方法有點奇怪，他覺得國會程序跟群眾外包都會有代表性落差的問題。
第四是公開性，冰島的制憲程序都盡量公開，比較少有機會交易，同時公開程序參與者會比較譁眾取寵，而非認真審議，這個論點在冰島作者認為沒有看到這種現象，這些人不是政治人物，只是外行人，評議會成員對於草案生效與否沒有任何利益，可能會比較認真？這種只參加一次的人做出來的草案反而會有缺陷，因為不是這種遊戲規則底下的玩笑，不需要負責，作者認為很可惜草案沒有生效，不知道這些一次性的外行人可以產出比較好或比較缺陷的憲法。
第五點是沒有上游限制，有談到一個歐陸憲法理論，不知道在指什麼，總之由人民直選的憲法會議是真正的制憲會議，真的代表所有人而不會被政黨影響，公投也是這種制憲的力量直接作用，可是冰島的狀況在最高法院宣布無效，反而破壞評議會跟既有體制的連結，最後仍需要國會同意，如果用ELSTER的話來說，下游限制本來指的是公投是否通過，因為變成國會把這層關係切斷，反而變成國會是下游限制，冰島國內政治菁英沒辦法影響上游誰可以進去，反而是上游限制沒有滿足，只有下游限制而沒有上游限制，是可以被預知會失敗的。第六點是政黨都沒有參與，可以歸因到冰島忽略了這個上游限制，雖然如果讓政黨參與會有缺點，例如更多人譁眾取寵，公開程序可能影響他們交易，但可能會影響下游的支持度。
巴西公開聽證（public hearing）
在兩個情況下可以舉行，授命法官可以決定何時舉辦，一個是直接訴訟案，以聯邦最高法院為一審的法院，直接挑戰某一部法的合憲性，授命法官如果認為重要爭議可以舉行公開聽證，另一種是從普通法官上來的，這兩個區別不大，看起來是授命法官有很大的權限可以決定。公開聽證的參與者，依照法律規定，是對法律爭點有經驗且有權威的人，授權聯邦最高法院是在99年通過，第一次是07年，14年終為止有15個案件曾經舉行過，涵蓋管制幹細胞研究的法律或對無腦畸胎實行流產、禁止進口二手機車的法案，從10人到50人以上都有，通常法院會把參加的人分成正反雙方，參加的通常是來自公民團體。跟美國比較，美國通常是書面意見，公開聽證是會有很多人實際到法院言詞陳述，有一份關於巴西健康保險權的研究可以說明這個制度，這個案件是透過一次公開聽證，法院才做成決定，最後認為我們有理由相信公開聽證制度影響了法院判決。
公開聽證有準立法性質，授命法官是依據國會運作，用來規範國會聽證的程序，這跟制憲會議中會出現的辯論是不同的，制憲會議裡的辯論是成員之內，開議之後標明自己立場，本人參與其中的性質會讓他們裝模作用、譁眾取寵，（不太確定）公開聽證有一方是重複參加的人，例如一邊是立法者、法官，另外一方是只有這個案子來，不會每次都來，關於這種重複參加的人和第一次參加的人，他們之間的對話和社會規範會影響整個程序，會引出比較名符其實一點的審議，一邊老手一邊新手，比較有機會接近真正的審議。反映一種KELSEN式的憲法解釋，混合了法律和政治兩種不同學問，所以法官結構不能全部是法律專業，有些實際的政治經驗，這樣才能做出比較好的解釋，政治交給參加公開聽證的人來扮演，來自公民社會的參與者可以帶來比純粹的法律觀點還要多的東西。
進來的學者有明確區分成司法憲政主義和政治憲政主義，前者是立法者和行政官員雖然可能考量憲法，但他們的憲法解釋永遠會被不同意見的法官取代，相對的，後者是給予立法權跟行政權解釋憲法的廣泛空間，某些憲政主義版本會給立法者跟行政官員最後憲法解釋決定權，巴西是混合這兩種，公開聽證最後解釋決定權是在法院中，但納入許多公民團體，他們有各自的憲法解釋，這就是政治憲政主義式的一般實踐，公開聽證中行政部門的部長要列席或親自發表，行政權跟司法權同時會受到來自大眾對憲法議題看法的輸入。
第四點是比較像法社會學，公民社會、社會運動和憲法之間的關係，得到一套系統，一旦社會運動得到一定勢力就會影響既有法院結構，例如影響總統提名他們比較接受的人，但作者認為有時也不一定是這樣，因為社運不一定透過影響大法官，美國最高法院有時會做出對女權有利的解釋，但判決是跑在運動前面，這個系統到底有沒有用，不是很清楚，巴西聯邦最高法院的公開聽證算是前面這種，社運影響憲法發展可能只有透過政治力量決定人選，這種非制度化的影響，公開聽證是形式上一種讓公民社會可以在體制內影響憲法發展的管道。最終決定權交給司法的體制中，公開聽證提高了開放性跟民主化程度，巴西憲法對於修憲程序的規定相對緩和，只要兩院五分之三通過就可以生效，公開聽證制度反映了巴西憲法的開放和擴大參與的性質。
結論是用這兩個例子點出公民參與特色讓憲法活化的途徑，幾點想法：看到冰島的例子跟南非有點像，很依賴現實政治情況決定最後推動結果成功與否，318的延續可以到什麼時候？經歷大選這些重新分配政治權力的事件，會不會大眾覺得現況還OK？不需要去調整基本的法律結構？群眾外包做法比較像全憲盟在做的事，會有代表性的問題。公開情況下審議是有可能，要看找到哪些群眾，一次性的可能審議品質會比較好。最後是如何安置政黨和既有政治勢力的問題，如果政黨不買帳就沒有想要的產出，加拿大的做法可能比較能緩和上游限制的問題。
偉群：P.11 (4)在談公開和審議的關係，冰島案子裡比較看不出來公開影響了審議，可能剛好這些人是沒有利害關係，所以即使公開還是有好的審議。一次性參與的人可能比較不負責任？作者也不確定。
又豪：再來的目標是要可以操作的制度，一開始就把解釋憲法的也放進來，準憲法層次還有很多可以做，真的做到的話可以改變憲政層次改變，例如只是調整法院審判結構，但公開聽證的方式就影響了憲政結構。
偉群：制憲會議和憲法法院，我感覺他不是在談修憲或準修憲，而是兩種審議模式做對照，最可以去談的是公開和非公開的形式對審議的影響為何，一種是制憲會議，憲法法院內部的審議，然後是冰島的例子，這次三個不同模型。第一個認為符合ELSTER預測公開情況不可能有審議，參與者本身是政治性很高的，那樣的場合就是出來表態；第二種是憲法法院，是封閉型的，ELSTER預測的事情沒有發生；第三種是冰島，公開場合審議變成有可能，因為成員屬性跟制憲會議屬性不一樣。
又豪：這篇文章是在談比較具體的憲政運作變動的可能性，我的意思是可能要設計公民憲政會議法會像這種層次的東西，形式上不是修憲，但已經影響憲法動態運作。
討論
嵩立：巴西的法院是說他聽證是公開的，但並不表示法官的審議也是公開的。他們難道不可以再開一個閉門會議寫解釋文嗎？
高毅：好像有附註雖然公開、民主參與，但在言詞辯論，就是聽證的階段，大家都看得到，只有這個階段。
怡碧：台灣憲法法庭也有做言詞辯論。
高毅：台灣跟巴西有點不太一樣。
嵩立：最後在寫一定是閉門寫，不然我有點難想像一定得照剛剛說的東西寫下來。
怡碧：是不是大法官其實沒有說什麼，只是在問，像之前模擬法庭...
偉群：這個比較像我們看到的模擬憲法法庭。它沒有交代最後寫出來到底是什麼。美國聯邦中央法院公開辯論是另一種例子，前面已經說定了，公開辯論只是一種表演，是一個相反的例子。冰島的例子有一個解釋就是說如果這整個程序的設計一開始排除政治部門參與，最後決定權又交給政治部門，那可能會是失敗，因為沒有理由買單，這是他講的意思，冰島的情況。一開始入口就排除政黨參與，可是產出對政黨沒有拘束力，最後又要由國會買單，國會不買單就會失敗。
嵩立：他們的失敗是失敗在哪裡？他們公投沒有門檻，然後就進國會，但是國會不肯處理，然後把他送到外部的理事會。
偉群：所以他們公投沒有效力。
嵩立：但如果那個理事會說OK...
高毅：後來有按照他們意見修改完，但就放在國會沒有處理。
偉群：跟我們想像的修憲不太一樣，因為他們公投沒有法律效力，政治部門不想買單就不買單，我們如果訂一個加拿大那種屬性的法律，就算前面排除他們的參與，不一定不會成功。所以關鍵是冰島沒有法律效力。
又豪：如果要像現在我們制度下，公投理論上要是最後的結果，就是我們既有憲法設計，不可能公投後回到國會。
嵩立：可是這要修憲才能做到。
又豪：我是說如果我們要立一個法律放進更多公民參與，公投完不會要再回到國會
偉群：可是因為我們的公投法沒有適用憲法的創制，所以不會產生公投法賦予的憲法效力，憲法上修憲程序也不是這樣，我們如果列個法公投完產生效力是有困難的，透過法律來改變憲法修憲程序，這恐怕有問題。加拿大沒有成文憲法，所以可以透過公投產生有效力的東西，我們不得不面對現有的修憲機制。
嵩立：我們頂多能做到公投案過了後國會不可以修改，通過國會後必須再一次公投，公投兩次。
偉群：冰島的案子，提醒一件事，就是威尼斯委員會不是沒有功用，他是可以幫忙做技術性修正，技術性問題在純公共參與的憲法裡可能會有技術性問題，有專業機構幫助可以修正。他提醒我們值得注意這件事情，純粹公眾參與直接產生憲法條文技術上可能出錯，需要專業介入修正。如果透過公投產出條文就生效不用經過國會，會不會有這個疑慮，就是公眾產生的憲法條文用字不精確？
又豪：或者就是要有哪一個機構負責技術性的調整？我還是無法想像台灣的這套流程，我們現在談的是怎麼提案、還是提案到修憲委員會、院會這個階段、還是到公投？這些東西可以幫我們想哪個階段遇到問題要怎麼做。
偉群：可不可以對於國會審查的權限加以限縮，只能做文字或形式上的調整、糾正？但還是有些困難，我們是全面修憲，生產出來的條文不只一個，如果條文間有體系或邏輯的衝突呢？
怡碧：他們的票到底長怎樣？我看過把所有要改的都改成是非題，列在同一張票上，可能有二三十題。冰島那時到底是長怎樣？
高毅：我沒有去看。
偉群：看起來冰島不是好模式，是誤打誤撞。
又豪：他們最後也失敗了。
嵩立：有成功的例子嗎？
偉群：加拿大失敗是失敗在公投門檻。
嵩立：第二次國會發動更失敗。所以南非這個算成功。
怡碧：可是他有特殊的時空背景。
偉群：可參考它細節的操作，在地方上的教育型、諮詢型會議怎麼操作，可是他們即使搜集來資訊，那些資訊也不能拘束他們的憲法會議，這還是有斷裂，好像也不是成功的由下而上的模型。
怡碧：所以我們要繼續讀愛爾蘭，好像是由非官方先發動的。
嵩立：我們能做的是不是透過一個程序，最後能給國會的約束就是必須處理我們這個機關的案子？
偉群：原則不是太抽象的原則。
又豪：可能是細節不具體，但是原則上要往什麼方向走。
偉群：例如選制要採取聯立制，但要怎麼聯立是寫在憲法裡，就是產出的不是完整的條文而是原則。
嵩立：我們要求這些原則對立法院修憲委員會有約束力，根據這些原則來寫條文。還有一種就是我們寫出條文，只能技術性地更動。
怡碧：現在的問題就是「我們」要怎麼組成，要怎麼寫出條文。
嵩立：而且我們要的是新憲法，就是說如果要提出一百多個修正案不是很奇怪嗎。
偉群：在設計的時候，公民憲政會議可能要具備設定議程的功能，就是他要負責把要修的憲法議題是什麼把他抓出來然後分組，再去做審議的工作。如果沒有一個上面的架構，整個撒出去，會收不起來。
嵩立：我比較能想像的是透過某一種抽樣的方法產生某個公民憲政委員會，由他們來討論、徵詢意見、寫，寫的可能是憲政原則或具體條文，這個對修憲委員會有一定約束力，這是一種，我覺得比較能處理為數不多的條文，也不能要求他長期運作，大概半年，所以可以處理的有限。
怡碧：有沒有可能先想哪些議題適合用這樣的方式，還是每一條都是這樣決定？
偉群：如果是新憲就是每一條不是嗎？
嵩立：如果是新憲我們就採用南非的做法，就是有一個新的制憲委員會，在那之前由現在的國會來制定經過所有政黨參與，模仿南非，產生憲政原則後等到我們選出新的制憲委員會才處理。
偉群：制憲會議也會碰到同樣的問題。
嵩立：那個時候就跟當初的國民大會一樣。
偉群：我很難想像推一個公民會議法，然後說修憲有些要進入這個程序、有些不要。
怡碧：加拿大只是弄個選舉就搞成這樣。
又豪：冰島也算是全面的問題搜集然後做調整。
高毅：他們其實也是想弄一部全新的憲法。
偉群：如果我們認為由下而上只適用某些議題，修憲會變成兩條路，有些可以放進來有些不行，這個想像有點怪。
怡碧：我要說的是有些條文非常重要，我們需要用有別於傳統的修憲模式，就是說特殊化某些重要的議題，而不是所有的憲法條文。
偉群：我猜想可能怎麼做，第一個，法律規定哪些議題要通過這個程序，其他不是。第二種是法律授權成立這個會議，會議決定處理哪些議題。這兩種都會出現一個問題，就是那剩下的怎麼處理？就排除在憲法的運動之外，因為我們就對它失控了，會不會這樣？
婉寧：我在想有沒有可能推動一種公民審議法，產出的法案不用經過一讀二讀，讓人民可以參與立法，解套現在的鳥籠公投。
偉群：你現在講的是法律層次不是憲法層次。我們現在如果要談一個新憲的話，如果這個會議能力不足怎麼辦？
恩恩：如果由這個會議盤點現在要修什麼，也許他不只可以行使一次，剩下的也許可能分階段處理。
怡碧：也不可能漫無邊際讓它可以去...
偉群：如果分階段就變成是常態法而不是任務法。
怡碧：我們要的可以在不同階段層次處理公共參與的問題，一個是要求立院修憲委員會的運作方式。如果時間越來越逼近，要先考慮我們現在要用哪一塊，還是要真正完全由下而上的什麼法，還是？
偉群：如果我們要處理修憲委員會是怎麼處理？
怡碧：現在修憲委員會是立委可以決定內規，這是我們可以影響他們做出一個有助於公共參與的內規。我想針對修憲委員會的運作，現在已經有一個辦法，有沒有可能先去，比方說他之前決定要辦十場公聽會討論哪些問題，我們如果讓這個東西是真正有意義的公共參與的話可以怎麼做，例如去改那個要點。解決修憲過程中的公共參與，不一定是真正由下而上，而是一個過渡。其實我們現在講的法到最後還是要透過修憲才有辦法。
偉群：我們推一個法，對國會就有拘束力。如果我們用政治運動的方式要求他做內規的修正，我們能控制的就非常少。
嵩立：怡碧的意思是你也可以修立法院的規定影響這件事。
偉群：我剛的問題就是是不是要法律？
怡碧：他們的內規就是類似一個法，他們一定要遵守。我不確定是不是法律層次，但它歸置的對象就是修憲委員會。
偉群：其實跟我們原來的想像沒衝突，就是透過一部法律填充修憲過程，修憲委員會必須經過這個法律規定的程序後才可以公投。
怡碧：我現在感覺無法確切說那個公民憲政會議的想像是什麼，對我來說還是不清楚的。先不要管是不是用法律，來想公民憲政會議是長什麼樣子、討論什麼，我覺得我們一直沒辦法想得非常清楚。
嵩立：不見得會是公民憲政會議的模式啊。
怡碧：第一個我們模式不定，然後公民憲政會議會長怎樣不是很清楚。
又豪：冰島的例子，九百多人的全國論壇，如果我們要全面的修，是不是還是要有這樣規模的會議，負責處理要討論哪些問題。不是寫在法律裡面，而是在更多人參與的情況下決定哪些適合。這是不是比較是會議要處理的，就是討論哪些議程。我比較難想像修憲委員會限縮自己的權力，國外案例都有授權的委員會。
怡碧：一個類似中選會或修憲委員會本身就要有這樣的功能。我會覺得全國論壇跟修憲幅度沒有關係，而是參與程度。當然我們會期待就算修很少東西可是影響層面很大，會期待更多人來參與。可是總是會有像BC那時候選上的市長很快指定一個委員會來處理，有經過國會授權的過程，然後他也充當專家來提供諮詢。
又豪：你要說服國會願意把權力放出來的前提是委員會的組成必須是他們授權或他們參與行程架構，不然不可能修憲委員會只能被動接受技術性的調整。如果他們前面沒有參與，後面他們不可能買帳。
偉群：加拿大的例子是個蠻完整的模型，一開始就是立法。
怡碧：可是他們法律才七條左右，給一個授權的基礎而已。
家慶：那個法很小。
怡碧：那時候他們在國會佔多數，所以確保那個法一定會過，這件事一定可以做，因為根本沒有反對黨。
偉群：釐清一下層次。政治動能永遠是問題，我們現在想的是怎麼讓政治動能起步。立法的用意就是先推動一個法律，國會就受到拘束，把我們要的程序放在法律裡面就綁住了政治力。那是政治力怎麼被綁住的問題。我們剛懷疑的是，如果要去主張一套由下而上的過程，這能不能負擔全面憲改的任務，做不做得到？這是不同層次的問題。再確認一下，推程序法是我們現在要做的工作，這個工作就是要確保政治力，確認了之後，再來想說這部法律怎麼塞進由下而上。
怡碧：這個程序跟要不要全面憲改好像沒有關係，就算只修一條好像也要用這個程序，應該是由下而上的程序，擔心的不是他有沒有辦法承擔全面憲改，而是連一條都做不到。
偉群：這個擔心會讓你想要怎麼主張？
嵩立：第一種路是我們立院運作情況大致良好，會把修憲案提到修憲委員會，我們對修憲委員會成案後應該進行哪些公民參與立法。第二種是修憲委員會提的案很不好或國會很怠惰，這時候我們需要另一種程序來啟動我們要的修憲案，因為國會不提，例如降低修憲門檻，這時候可以想像的是啟動例如加拿大或冰島的模式，可是這種可以做到的事情就是可不可以做到修憲委員會必須接受經過這個程序所提出的案子。第三種是我會提出的擔心是前兩種情況都只能處理少數修憲提案，如果要全面憲改的話我擔心無法用這兩種模式處理，所以會啟動第三種幾乎是制憲的程序。剛剛那兩種我覺得都不太可能，因為我認為他能處理的事情是小的，如果要啟動全面修憲，像是南非的例子，我們需要經過政黨協商產生一個暫時的、再成立新的制憲委員會。
怡碧：這時候要不要修憲？老師說的第二種，我們仍舊可以用NGO慣常的方式確保某些提案可以進得去。
嵩立：我們就必須比較強的說他只能技術性修正，然後就得送公投。
怡碧：比較像我們上次說的創制，公民可以提出修憲案。
偉群：第二種模式不太可能用全面修憲，我對此判斷打問號，加拿大的模式在本地處理單一議題，但我們可不可以微調此模式讓他可以處理全面議題？也因此我們所訴求的立法就是在處理全面憲改過程的立法？會這樣主張是因為我們沒有發起制憲運動，要在現有的憲改裡植入這個過程。第三種模式聽起來跟我們現在所推的是完全不同的運動，我們會這樣跳越過去？
嵩立：第二個如果要擴充的話，一個就是拉很長的時間，第二個就是像冰島那樣，例如我找了幾百人分組處理。
怡碧：真的每一條都要這樣嗎？
偉群：我們要推全面憲改的時候，我們要推立法讓憲改巡這個程序的時候，我們真的有可能在起頭裡就篩選議題嗎？我感覺是不太可能。
又豪：我剛說應該要有一個程序讓大家決定要哪些議題。
怡碧：不是剛好可以用立法的過程去討論嗎？
又豪：這就變成在現在的立法程序裡就要，我們先假設立法程序有辦法讓我們處理這個議題。
怡碧：因為議題是很大的，憲法結構就已經長在那裡，我們不能從文本分析...
偉群：不太可能。
又豪：這就變成我們要相信委員會或是院會，我們只能講講會，最後決定哪些要寫進去的是他們，我覺得風險太高了。
偉群：議題的篩選、歸納，可能只能留給被授權的會議內部來決定。
怡碧：這樣不是更可怕嗎？
偉群：所以我們推制度時要設想哪些可以哪些不行。
怡碧：我們也曾經討論憲法不同條文要有不同修憲門檻，我覺得那是很類似的。
偉群：加拿大的例子是他成立委員會，是抽樣來的委員會，法律讓委員會成立，同時授權秘書處以提供專家、資訊，委員會是最後負責訂出條文的，要做的事有學習、公聽、產出。最後是委員會的人要草擬條文，而技術問題是秘書處提供協助。所以憲法這麼多議題，到底哪些要討論多、哪些支持門檻高，這可以在運作的過程被解決，而需要的協助來自秘書處。
又豪：再補充一下，這樣的模型，原初就不是為全面憲改而設計，我們是要微調這個架構嗎？
偉群：可能要微調。
怡碧：我覺得要大調，因為當時議題非常清楚，可是我們現在很多東西不能確定，秘書處會是一個...
偉群：你剛講的沒有涉及到架構問題，而是量的問題。我們在講的調是搞不好架構不適用。
怡碧：我在想的是像人權議題真的適合用民主或審議的方式來處理嗎？
又豪：大家沒有否認有些議題不能被這樣處理，而是要透過法律還是程序來決定。
怡碧：這也牽涉到，比方說法治國家...
偉群：這就是我們要不要信任這套模型裡參與者有學習的過程，所以他並不是在無知的情況下做決定，你要不要信任這件事情。
又豪：第一個問題是透過立法啟動政治力是不是正確的。
竣凱：不走這個選項的話我想不出在現在的法制下實現的可能性。大家現在的問題受修憲委員會缺乏公共參與，現在是討論立某些法讓他比較有公共參與的方式嘛。這是我看起來唯一的辦法，如果沒有的話是要用一個人民國會然後立一個人民憲法嗎？如果這樣，要怎麼訴諸後面這個憲法是有正當性的？
偉群：一條路是推制憲會議嘛，剛剛講的是制憲會議。
又豪：我也這樣覺得。
偉群：我們今天不可能再討論出什麼結論了，先決定下次要做什麼。
嵩立：A案就是修憲委員會已經有案，我們要求更多參與；第二個是在設計制度影響現有修憲委員會。
偉群：第一種的話我們要推修憲就要加把勁。我們原來的想像是推程序綁修憲的啟動。
怡碧：當我們希望修憲委員會確保公共參與，有可能在收納的階段就參與，有可能是提案。
偉群：這個說法就跟我們推法律沒有關係，是另外一條路，是嗎？
嵩立：剛剛怡碧的猜測是即使像前陣子推的修憲，即使是這麼不友善的國會還是有一些委員可以幫我們把案子送進去。所以剛剛講的還是有運作的空間，例如案子送進修憲委員會了，之後要有公共參與的程序。
偉群：原來我們要推的也還存在嗎？
嵩立：還在。
怡碧：我覺得他跟由公民提修憲案是有關係的。
偉群：修憲法裡講公民有提案權是另一件事，提案權不一定要經過由下而上的程序才有提案權，條件可能是連署。但是提案後還要審議，我們真正關心的是審議的過程。
怡碧：我們現在推修憲程序會不會拘束到後面在做公民提案。
偉群：有可能，這是我決定要推這個法要考慮的因素。我覺得我們現在要決定，我們現在模式是透過讀書會了解哪些模式可循、去推動立法，經過這幾次閱讀，有些資料有幫助，下一次是否繼續讀？還是要進入討論階段？
下次讀書會
9/17(四)19:00
讀本：愛爾蘭案例（再詢問俊宏、彥圖）